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【微实务】事业单位工作人员兼职取酬问题探究

2020-07-20  雄鹰ls

>>>基本案情<<<

邱某,男,中共党员,某图书馆工作人员,专业技术职称为馆员,享受事业单位专技人员副高职称待遇,负责每年完成若干国家级学术课题开发研究工作。2012年10月,邱某未向单位汇报,未获得批准,在某装饰公司担任董事会秘书,后担任该公司副总经理并领取相应报酬。

 分歧意见 

关于邱某的行为如何定性,存在二种不同意见:

第一种意见认为,邱某作为党员和事业单位工作人员,违反有关规定在经济实体中兼职,并获取薪酬,其行为违反《中国共产党纪律处分条例》第八十八条第三款的规定,违反廉洁纪律。

第二种意见认为,邱某作为党员和事业单位工作人员,在经济实体中兼职并获取报酬,但没有违反兼职取酬的有关规定,不构成违反廉洁纪律。如该行为违反相关劳动纪律,可视情节作出相应处理。

   点评解析  

《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《条例》)分则条款中规定的部分违纪行为需要“违反有关规定”的构成要件,这些条款类似刑法中的“空白条款”,必须援引其他党内法规进行判断。如《条例》第八十八条第三款规定的违规兼职、兼职取酬类违纪行为需要“违反有关规定”的构成要件,判断邱某的行为是否构成违纪的核心就是审查判断“违反有关规定”的条件是否满足。我们认为在本案中该构成要件缺失,故同意第二种意见,理由如下:

《条例》第八十八条第三款规定了两种违纪行为,一是违反有关规定在经济实体、社会团体等单位中兼职;二是经批准兼职但获取薪酬、奖金、津贴等额外利益的。本案中,邱某的兼职行为未经批准,故只需研究其是否违反有关规定兼职。相关党纪条规、法律法规、国家政策对违规兼职和兼职取酬均有规定,而且不同的规范性文件规范了不同人员,如党员干部,公务员,事业单位工作人员,国有企业领导人员等,并且区分在职人员,退出现职人员和离退休人员,领导干部与非领导干部,以及兼职单位的性质。

审查判断邱某的行为是否违反有关规定的路径方法如下:

首先要查明兼职人员所在单位属性,是党政机关还是事业单位等。查明兼职人员的身份,是机关公务员还是事业单位工作人员等,是否党员,是在职、退出现职,还是离退休人员。查明兼职单位是经济实体还是社会团体等要素。在查明以上几个基本要素的基础上,概括出争议事实。其次是寻找规范渊源,即可以适用的党纪条规、法律法规、国家政策。最后将规范渊源适用于争议事实,得出合纪合法合规的结论。

本案中,邱某所在单位图书馆是事业单位,邱某是在职工作人员(党员),兼职单位是经济实体,概括起来,争议问题就是事业单位在职工作人员(党员)在经济实体中兼职是否违反有关规定。因邱某是党员,首先应当考虑其行为是否违反党纪,如前所述,《条例》要求“违反有关规定”,邱某是事业单位工作人员,本案应当适用的“有关规定”是《事业单位工作人员处分暂行规定》(以下简称《规定》)。《规定》第十八条第一款第(六)项规定,事业单位工作人员“违反国家规定”,从事、参与营利性活动或者兼任职务领取报酬的,应当视情节给予警告直至开除处分。《规定》关于兼职取酬的相关条款也是空白条款,需要援引相关“国家规定”来填补。需要注意的是,如果邱某是法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中经批准参照《中华人民共和国公务员法》管理的工作人员,应参照《行政机关公务员处分条例》的规定办理。

准确理解《规定》第十八条中的“国家规定”的含义,对于处理此类案件有决定性的意义。按照刑法解释,“国家规定”是指全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定,国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令。我们认为,党纪政纪应当严于刑法,纪律应当挺在前面,《规定》中的“国家规定”应作广义理解,此处的“国家规定”除刑法解释的外延,还应当包括地区、部门根据本地区本部门实际依照法律程序制定,不与上位法冲突的地方性法规、部门规章和地方政府规章,党内各位阶法规,国家政策,行业规范。如《某某市实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》、卫生部《医师定期考核管理办法》等针对教师、医师的相关规定,均可作为《规定》中的“国家规定”援引。因国家层面,本省、本市均没有关于图书馆工作人员兼职取酬的相关规定,规范要素的缺失导致本案不能认定邱某构成违反《规定》第十八条,不能依据《规定》以予邱某政务处分,同理也不能认定邱某兼职取酬的行为违反《条例》第八十八条的规定构成违反党的纪律的行为。

此外,在此类案件的处理中还应注意以下几点:

一是违规兼职、兼职取酬的相关规定主要是规范行使公权力的公职人员利用职权或者职务上的影响为个人谋取利益的行为,因此查处的重点应当是党员领导干部、公务员以及参照、按照公务员制度管理的事业单位以及具有(包括部分具有)行政职能的事业单位工作人员,而非主要职能是提供技术、咨询等服务类的事业单位工作人员,对于上述人员的兼职取酬行为,应主要按照《关于事业单位工作人员实行兼职兼薪的指导意见(试行)》的规定和精神办理。

二是未列入参照公务员法管理的事业单位中的领导人员中,属经营性事业单位或者是国有企业所属事业单位的,其领导人员在企业兼职(任职)的,按照国有企业领导人员在企业兼职(任职)的有关答复意见掌握,其他未列入公务员法管理的事业单位领导人员,应当按照《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职(任职)问题的意见》的规定进行规范。

三是类似邱某兼职兼薪的行为虽然因规范的缺失而不构成违规兼职取酬的违纪行为,但如果该行为违犯劳动纪律或者工作纪律,仍可依纪依规作出相应的处理。

来源:苏州市纪委案件审理室

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