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近期，自然资源部印发《关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知》（以下简称《通知》），加快推进确权登记工作。近年来，全国各地都在稳步推进农村房地一体确权登记（以下简称“农村房地一体登记”）工作，取得了积极效果，但也存在一些问题。本文梳理了当前确权登记工作中应坚持的原则、应满足的要求，并针对亟须解决的难点问题提出相应的对策。 纳入登记的农村房屋必须满足不动产单元要求 《不动产登记暂行条例》（以下简称《条例》）第8条规定，不动产以不动产单元为基本单位进行登记。 《不动产登记暂行条例实施细则》（以下简称《细则》）第5条明确，《条例》第8条规定的不动产单元，是指权属界线封闭且具有独立使用价值的空间。一般认为凡是纳入登记的不动产单元必须满足三个要件：一是物理标准，即构造上需具有独立性，能够明确区分；二是使用价值标准，利用上具有独立性；三是能够满足登记上的技术规范。 《房地产统计指标解释（试行）》对房屋定义为：“房屋一般指上有屋顶，周围有墙，能防风避雨，御寒保温，供人们在其中工作、生活、学习、娱乐和储藏物资，并具有固定基础，层高一般在2.2米以上的永久性场所。” 因此，对于农村普遍存在的临时用房、层高不足2.2米的房屋等不满足不动产基本单元要求的，暂不宜纳入确权登记。 坚持房地一致原则 在推进农村房地一体登记工作中，要坚持房地一致原则，即房屋所有权主体与土地使用权主体一致，先有宅基地的审批，后有农村房屋的修建，确权登记主体的认定要遵循“先地后房，房随地走”原则。 《物权法》第142条规定：“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。”在确定农村房屋所有权主体时，应以当时宅基地审批主体为依据，保持房地权利主体的一致。 比如，当事人申请宅基地使用权时未婚，宅基地使用权证只有其一人的名字，后当事人结婚，且该结婚对象因是城镇户口等原因而未能取得本集体组织成员资格，双方结婚后共同完成农村房屋的修建，该农村房屋可否纳入夫妻共同财产进行登记呢？对此，笔者认为，房地一体确权登记的权利主体应为宅基地使用权人，不应将其纳入夫妻共同财产登记为夫妻共有。 集体土地的所有权主体为农民集体 在推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作时，首先要登记的是包括宅基地和集体建设用地在内的农村土地的所有权主体。当前，有些地方将农村土地的所有权主体登记为某某村民小组或是某某村民委员会，这是不正确的。按《物权法》规定，集体土地所有权的主体为农民集体，它又可分解为乡镇农民集体、村农民集体和组农民集体三级，并由相应的乡镇集体经济组织、村集体经济组织（或者村民委员会）及村内各集体经济组织（或者村民小组）代表农民集体行使所有权。可见，村民委员会或村民小组都属于农村集体经济组织，他们仅是代表农民集体行使所有权。只有农民集体才是集体土地的所有权主体，而农村集体经济组织并非集体土地的所有权主体。 农民集体是一定农村社区范围内的成员集体，具体包括村农民集体、村内两个以上农村集体经济组织的农民集体（即组农民集体）和乡（镇）农民集体。因此，包括宅基地和集体建设用地在内的集体土地的所有权主体，规范的登记应为“某某乡（镇）农民集体”“某某村农民集体”或“某某组农民集体”。 《国土资源部中央农村工作领导小组办公室财政部农业部关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》规定：“把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体……凡是村民小组（原生产队）土地权属界线存在的，土地应确认给村民小组农民集体所有，发证到村民小组农民集体；对于村民小组（原生产队）土地权属界线不存在、并得到绝大多数村民认可的，应本着尊重历史、承认现实的原则，对这部分土地承认现状，明确由村农民集体所有；属于乡（镇）农民集体所有的，土地所有权应依法确认给乡（镇）农民集体……在土地登记簿的‘权利人’和土地证书的‘土地所有权人’一栏，集体土地所有权主体按‘××组（村、乡）农民集体’填写。” 农村房屋是否符合规划的问题 按照《通知》的规定，对合法宅基地上房屋没有符合规划或建设相关材料的，地方已出台相关规定，按其规定办理。未出台相关规定，位于原城市、镇规划区内的，出具规划意见后办理登记。位于原城市、镇规划区外且在《城乡规划法》实施前建设的，在办理登记时可不提交符合规划或建设的相关材料；在《城乡规划法》实施后建设的，由村委会公告15天无异议，经乡（镇）人民政府审核后，按照审核结果办理登记。 宅基地超面积的处理办法 按照《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》的规定，农民集体成员经过批准建房占用宅基地的，按照批准面积予以确权登记。未履行批准手续建房占用宅基地的，按以下规定处理。 1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，农民集体成员建房占用的宅基地，范围在《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大的，无论是否超过其后当地规定面积标准，均按实际使用面积予以确权登记。即1982年《村镇建房用地管理条例》实施前，农民业已存在的老宅一直延续至今未扩大的，按实际使用面积确权登记，这种情况在农村已不多见。 1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《土地管理法》实施时止，农民集体成员建房占用的宅基地，超过当地规定面积标准的，超过面积按国家和地方有关规定处理的结果予以确权登记。 1987年《土地管理法》实施后，农民集体成员建房占用的宅基地，符合规划但超过当地面积标准的，在补办相关用地手续后，依法对标准面积予以确权登记，超占面积在登记簿和权属证书附记栏中注明。此种情形在当前确权过程中最为普遍。 《土地管理法》第62条第1款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”目前，各地方政府根据本地实际，确定了人均宅基地的标准。以四川为例，大致为每人35平方米。假定一户人家有3口人，那么该户享有的合法宅基地面积应为105平方米。如果宅基地实际占有为130平方米，即超占了25平方米。针对超占部分，一些地方实行有偿使用予以调节。但就登记而言，登记机构只应登记该户享有的合法宅基地面积105平方米，对于超占部分的25平方米，在登记簿和权属证书附记栏中予以注明。 农村房屋面积和层数的登记问题 最近几年，各地都出台了文件对农村房屋层数和面积予以规范。比如四川省人民政府2017年出台的《四川省农村住房建设管理办法》第18条规定，村民新建、改建住宅达到下列条件之一的，应当委托建筑施工企业、劳务分包企业承担施工，并向乡（镇）人民政府申报，纳入工程质量监督：3层及以上的；建筑面积300平方米及以上的；6米跨度及以上的。2020年江西省自然资源厅出台的《关于规范农村宅基地审批管理的通知》规定：“住房建筑面积不得突破350平方米，建筑层数不得超过三层。”对于农民的自建房，层数一般控制在2层及以下，建筑面积在当地认定限额标准以下的，可以纳入登记。 但是，当前推进的农村房地一体登记，大多数房屋都是在这些文件出台之前修建的。按照法不溯及既往原则，后出台的文件不能约束之前的农村房屋修建行为。而之前的农村房屋修建比较随意，相关职能部门监管并不到位。比如，在我国广大农村，房屋3层及以上、建筑面积超过300平方米的情况较为多见。 对于此类问题，需要找到以往的规定予以解决。按照1999年建设部颁发的《建筑工程施工许可管理办法》第2条第2款的规定，工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程，可以不申请办理施工许可证，省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门可以根据当地的实际情况，对限额进行调整，并报国务院建设行政主管部门备案（该办法于2001年和2014年进行了修改，但该条内容没有变动）。 在过去，农村房屋修建大都没有纳入政府监管，很少办理施工许可证。按照上述文件规定，建筑面积在300平方米以下不用办理施工许可证纳入政府监管，是因为300平方米以下的自建房安全性不会有太大问题。对于超过当地认定限额标准的，比如建筑面积超过当地规定的限额标准300平方米、层数为3层及以上的，可由当地建设、规划等相关职能部门出具意见综合判定是否纳入登记。同时，参照宅基地超面积处理方式，对限额以内的农村房屋面积纳入登记，对超过限额的部分，在登记簿和权属证书附记栏中予以注明。 “一户一宅”的理解适用问题 《土地管理法》第62条第1款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”这就是通常所说的“一户一宅”。 但笔者认为，对于“一户一宅”不能机械理解。比如，一户拥有两处宅基地，但两处宅基地面积之和没有超过其应享有的合法宅基地面积标准，那么即便是一户两宅，这两处宅基地都应纳入确权登记。原国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》规定，如果两处宅基地面积总和没有超过当地省级政府标定面积的，应当承认第二处宅基地。另外，《土地管理法》“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定，是对农村村民宅基地初始取得的限制规定，而非宅基地使用权继受取得的限制性规定。显然，法律不应限制农民基于合法原因取得两处以上的宅基地使用权。 作者单位：四川省社会科学院房地产研究中心 |
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