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作为纽约州存款保险实验模仿对象的广州十三行担保制度，是为了维护行业整体对外信誉的事后赔偿制度安排，旨在防范个别行商倒闭风险破坏行商整体的对外贸易活动。在制度本身缺乏事前有效处置机制的情形下，清朝政府官员的盘剥和风险处置的强制摊派，加上外商违反商业逻辑的无损失交易和强制放贷行为，造成了行商行业整体的衰败。实际上，十三行担保制度在行商内部成为行业失败的原因，而在外部成为维持信用的机制。美国吸纳到银行监管中的存款保险，对广州十三行担保制度进行了扬弃，但仍然碰到政府干预及政治角力带来的无效。制度互鉴给我们认识存款保险制度的合理功能和实施条件提供了可能。 何平，中国人民大学财政金融学院教授、博士生导师，中国财政金融政策研究中心研究员。 现代银行存款保险制度最早由美国创始，根据1933年银行法，美国于1934年建立了联邦存款保险公司（FDIC）。作为现代银行监管的主要模式，存款保险制度是现代美国金融安全网的重要一环。就美国的存款保险制度而言，是从州一级的实验开始的。纽约州于1829年实施的“稳定基金（SafetyFund）”制度,是人类历史上最早的存款保险制度实验。追根溯源，存款保险的制度渊源来自中国，纽约州在1829年正是借鉴清代中国广州十三行实施的联保制度，才建立起稳定基金制度。 从存款保险制度的现代内涵而言，它的基本精神是通过风险分担和风险削减两个手段来维护整个银行体系的运营稳定安全。据此，本文首先考察十三行应对个别风险的制度机制及其在系统性风险处置中的作用，在此基础上讨论纽约州对广州十三行担保制度的调适以及美国州级实验，并说明1933年迄今作为“安全网补贴”的美国存款保险在“银行交易博弈”中的功能和政治制度约束，为今天中国存款保险制度的切实推进提供借鉴。 十三行单个行商可能遇到的风险，主要来自行商作为一个独立经济行为主体的完整性和经营能力（特许权价值）、国内的制度环境（税收缴纳义务及额外需索）以及交易对手外商在近代制度塑造下的市场行为和非常规讹诈等三个方面。我们从洋行制度的建立和演进来看行商的职责和风险表现的演进。 广州十三行制度是在清朝初年的贡舶贸易、海上私人走私贸易、澳门陆路贸易的基础上发展而来。康熙二十二年（1683）取消海禁之后，清朝政府于康熙二十四年（1685年）设立了闽、粤、江、浙四关。粤海关设立第二年即康熙二十五年（1686年）的春夏之间，建立“广州十三行”的洋行制度，广州成为最为重要的中西贸易口岸。乾隆二十二年（1757年）清朝政府关闭江、浙、闽三关，广州十三行独立垄断清朝的对外贸易，广州成为唯一的中西贸易口岸。粤海关初创时期制定出的相关制度，重心在于税饷的缴纳与外国商船及外国商人的管理。在行商营运过程中，其面临的风险首先主要表现为对官方的“欠税”，进而滋生出对外商的“商欠”，与此相应推进行商风险管理的制度建设。 （一）“欠税”与保商制度 按照规定，行商具有代纳外洋货税的职责。乾隆十年（1745年），由于部分行商资本薄弱，拖欠税饷，两广总督兼粤海关监督策楞设立了保商制度，即由几家殷实的行商充任保商，保证进出口货税的缴纳。所谓保商，就是保证税收缴纳的行商，不管货物是否由保商买卖，一律要负担完税责任。保商有时需要先行垫付税款，垫款经常难以按时收回。同时，监督等官员购办备贡的珍奇物品，“都指定要保商收购。保商通常只能收回这种货价的四分之一。”在这种制度下，从维护清朝官方的税收缴纳出发，指定的殷实保商便成为经营不善、拖欠税饷的虚弱行商的税收担保。可见，最初单个行商出现经营风险时，制度建设上的改进不是从维护行业的整体安全稳定运营出发，而是以税饷的足额按时交纳为目标。 （二）“商欠”：从临时摊赔、刑事处罚到“行用”无限联保 保商对经营失败的商人负有无限责任，不堪重负，不得不走上对外商借债的道路，从而形成广州十三行的行商对外商的债务拖欠，即“商欠”（外商称为“Chinesedebts”）。 外商向行商放债的第一个事例，出现在康熙五十五年（1716年）。当时一些外商由于在广州市场难以购得黄金，就将资金留下“放债生息”，此后成为一个普遍的现象。“商欠”怎样催生清朝的风险制度建设，我们首先来看清朝官方处理的第一个“商欠”案。 资元行商黎光华（Khiqua），父子相传数十年，号称殷实。在黎光华担任保商期间，历年备办贡物，挪用外商货款填补关税缴纳，负债日多。乾隆二十三年（1758）黎光华离世，出现进口税饷拖欠，粤海关勒令其他保商代赔缴纳。广东官吏只管欠税的催缴，对“商欠”不予处理。乾隆二十四年（1759年），东印度公司大班洪任辉（JamesFlint）赴天津呈控称，粤海关陋规导致对外商的欠款。乾隆皇帝接到洪仁辉的呈控，以为对外商的货款拖欠，“事涉外夷，关系国体”，即派钦差新柱、朝铨赴广东，会同总督李侍尧查办，将粤海关监督李永标撤职，从而开启第一个“商欠”案的处理。 清朝政府的处理办法是，查抄黎光华福建原籍家产抵偿“商欠”，其余部分按他生前所欠外商银数，“按股匀还，以示平允。”“按股匀还”，究竟是在地方官员之间还是在行商之间进行，未具体说明。如果是地方官摊赔，最终也是落在行商身上。 “商欠”的严重性促使清朝当局加强对行商向外商借贷的管理。总督李侍尧指出，“近年狡黠夷商，多有将所余资本盈千累万，雇请内陆熟谙经营之人，立约承领，出省贩货，冀获重利。即本地开张行店之人，亦有向夷商借领本银纳息生理者。……嗣后，内陆民人概不许与夷商领本经营，往来借贷。倘敢故违，将借领之人照交接外国借贷诓骗财物例问拟。所借之银，查追入官。” 但是，这种禁令并没有得到落实。首先，经营方式导致亏欠。行商作为中国市场和外商交易的中间人，从外商处获得的货物是以约定的固定价格一次买断交易，属于货物包销的性质，隐含着必然的市场风险。其次，与货款拖欠相联系的外商不公平高利放贷，成为“商欠”重上加重的主要诱因。乾隆四十九年（1784年）舒玺称，外商于“回国时，将售卖未尽物件作价留与洋商代售。售出银两，言明年月几分起息……往往有言定一年，托故不来，迟至二三年后始来者。其本银既按年起利，利银又复作本起利，以致本利辗转积算，愈积愈多。”在股份制度发达的资本积累模式下的外商，面对清朝行商封建官商传统的家族资本积累模式，进行高利贷掠夺，放大“商欠”的数额。 英国东印度公司18世纪60年代后占据对华贸易的首位，行商从东印度公司进口的毛织品滞销，成为“商欠”的重要原因。乾隆四十一年（1776年），东印度公司向清朝官府控告丰进行商倪宏文（Wayqua）拖欠货款11726两。清朝官府的处理办法是，勒令其亲属代赔，不足之数由广东地方官吏摊赔，并且以倪宏文违禁出现“商欠”，将其发往伊犁充军。从此，首创破产行商因“商欠”充军伊犁的刑事处罚。 “商欠”继续发展，在乾隆四十四年（1779年）形成威胁整个行商团体的系统性风险。这次危机的处理，清朝政府除了继续追究当事行商本身的无限责任以外，对于个别行商的困境，要求由“联名具保”的其他行商分年清还，行商之间开始承担无限连带责任。 清朝政府为了保证行商能够偿还“商欠”，乾隆四十五年（1780年）经巡抚李湖奏准，建立“行佣”制度。要求由行商统一进出口货价，在对外贸易中征收“行佣”，用来偿还破产行商的欠饷和欠债（“商欠”）。行佣的设立，是应对“商欠”的一个制度化建设。它是在承认“商欠”必然存在的基础上，让其他行商为破产行商的欠饷和欠债负连带责任。英国东印度公司大班鉴于清朝政府规定行商分摊债务，致使行商统一价格和提取行佣，给公司控制广州市场形成障碍，便利用外国散商及行商内部的竞争，破坏公行制度和行商之间的团结。 1790年，承充行商仅仅四五年的吴昭平（Eequa），拖欠外商的棉花货款25万余元，充军伊犁。广东官府要求其他行商在五年内还清余款。在乾隆皇帝看来，“内陆商人拖欠夷商银两，若不即为清欠，转至贻笑外夷”，便在第二年下令广东官府先拨出关税盈余清还，再令行商分期赔缴。 乾隆六十年（1795年），居行商第三位的而益行石中和（ShyKinqua）破产。到1795年，他的负债总额达1065790两，其田地房产变抵后仍欠598000两，由其他行商分6年还清。石中和受监追屡受酷刑，病死狱中，其兄弟威官（Wyequa）充军伊犁。乾隆皇帝对此案十分震怒，硬性规定此后每年“商欠”数额“不得过十余万两”。 （三）从“总散各商联保”到“一二行商取保着充”的转换 继起的嘉庆时期是广州中西贸易的转折点，其核心因素和主要表现为：一是鸦片贸易的发展改变了中西贸易的原有状态，中国从出超向入超转变，大量的白银流向英国和印度；二是美国商人迅速崛起，与英国商人共同控制广州市场。在这种形势下，“商欠”成为外商干预广州十三行行商制度的有力武器。外商利用“商欠”勾结殷实行商，挟制小行商，将独立行使清朝官方对外贸易垄断权的行商命运掌握在自己手中，使洋行开始走向衰落。 石中和案在这个时期继续发酵。嘉庆元年（1796年），首席行商万和行蔡世文（Munqua）因欠债破产自杀身亡，成为十三行历史上绝无仅有的案例。外商的处理方法是，利用贸易份额的转移寻求新的债务承担者。蔡世文的债务大部分由广利行的卢观恒（Mowqua）承担，他的贸易份额便相应由卢来继承，以此实现补偿。次年，行商中居第二位的源顺行祚官（Geowqua），欠东印度公司及印度散商数十万元。东印度公司大班不准印度散商报官控追，让其与行商私下解决。而对东印度公司的欠款，则仿照蔡世文破产的方法，将其贸易份额转移给怡和行伍秉钧（Puiqua），相应债务记入怡和行的账户。 18与19世纪之交的10多年里，广州资金市场银根紧缺，行商的周转现银更趋短缺，不得不扩大对外商的“商欠”，拖欠货款，增加借贷。面对官吏的勒索和关税的缴纳这种非经营性因素，行商必须用高利息的借款才能应对。外商的恶性金融渗透便乘机肆虐。英国散商积极放债，除了将自身的剩余资金用于放债之外，还将印度英商和船长提供的以有息存款集中的资金，投入向行商的放贷。转手之间，年利率就从10%提高到18%，最高达40%。由此酿成1809—1810年体现为“商欠”危机的第二次行商系统性风险。 嘉庆十八年（1813年），粤海关监督德庆奏准，在行商中设立总商，由身家殷实者一二人管理公行事务，率领各家行商与外商统一交易。不得私议货价，争揽货物。在新加入行商的承充程序上，根本改变以前初始承充行商只需一二家行商进行担保的惯例，必须选择身家殷实者，由“总散各商”联保，实行广州十三行内部的行商全员联保制度。但这种联保的责任压力却使得殷实之家望而却步，此后20余年，少有新加入的行商。 在“商欠”的压力下，行商的经营行为变形。嘉庆十九年（1814年），嘉庆皇帝称，“闻近年以来，英吉利货船到粤，专与乏商交易，积欠夷账不少。该夷人所以愿将货物付与无力洋商者，利其多算价值，辗转取偿，因而夷欠愈积愈多。”清朝政府试图通过清查商行账目革除无力行商，但难以真正落实。 自嘉庆十六年（1811年）起，英国东印度公司和散商积极扶植无力小行商。东印度公司决定向小行商提供贷款，用来应对税饷、行佣和其他用途，小行商必须用全部利润偿还“商欠”。不完全的统计表明，嘉庆年间东印度公司与殷实行商对小行商的贷款达707万余元（章文钦，1990）。这样，殷实行商成为西方商人榨取自己同行利益的帮凶，而无力小行商受西方商人的挟制利用。 道光年间“商欠”进入恶性发展的时期。乾隆五十八年（1793年）英使马戛尔尼访华后，英国在与清朝政府难以达成平等经济合约的情形下，寻求非常规贸易手段，鼓励外商在华强化经济掠夺活动。到了道光年间，贸易的主要内容从以互通有无的丝茶、棉花贸易为主，转变为以鸦片走私贸易为主，大部分交易绕过广州十三行在广州口外进行，出现中国银两单向外流的情况。行商的信用难以维持，为了维持营运，行商打破商业逻辑，利用贵买贱卖的办法，获取现金维持洋行的运转。比如，1822年，小行商用每一担高于市价2—3两的价格购买棉花转售，“不顾牺牲的后果”，由此遭受巨大的损失（章文钦，1990）。这便酿成1820年代行商的又一次系统性风险。 在应对这次系统性风险之中，为了解决行商数目锐减、没有承充新商的问题，道光九年（1829年），经粤海关监督延隆奏准，停止嘉庆十八年（1813年）由总散各商联保才能准许承充的规定，恢复只需一二行商取保着充的旧例，招徕新充行商。对于“商欠”，道光十一年（1831年），总督李鸿宾在《防范夷人八项章程》里规定，严禁行商借贷及拖欠外商银两，违者照例问拟，银两查追入官。从“总散各商联保”到“一二行商取保承充”，只是放松新晋行商的准入条件，却可能带来行商天生体质的弱化。而破产行商的债务处理，自始至终均事实上以“自我毁灭”的代价在行商系统内部予以解决。正是基于这个事实，在外部世界看来，行商通过群体的互保功能维护了对外贸易的世界信誉。 清朝官方针对行商的个别风险的制度建设，经历了多次制度改进，但都难以应对行商的破产。这是与广州十三行的封建官商性质直接关联的，其制度建设从来与近代企业制度不相融合。鸦片战争爆发后，道光二十一年（1841年），由怡和行伍绍荣居间作介，奕山与义律在广州订立城下之盟，以“商欠”的名义向英军交付600万元烟价款，由行商摊赔。道光二十二年（1842年），中英《南京条约》取消了行商的对外贸易垄断特权，广州十三行制度宣告结束。而行商的“商欠”，“今酌定洋银三百万元，作为‘商欠’之数，准明由中国官为代还。” 二、行商系统性风险与清政府的政策措置 如前所述，在行商个别风险的应对方面，清朝政府进行了不断的政策调整。下面我们通过三次重要的行商系统性风险来考察具体的风险管理制度和清朝政府政策在其中的作用。 （一）1779年的行商危机 广州十三行作为一个整体遇到的第一次系统性风险，发生在乾隆四十四年（1779年），体现为行商普遍性的“商欠”危机，威胁到行商整体的稳健经营。 在8家行商中，泰和行颜时瑛（Yngshaw）、裕源行张天球（Kewsaw）、义丰行蔡昭复（Seunqua）和陈姓广顺行求官（Coqua）4家对英“商欠”款达3808076元。这些债款拖欠时间在1—11年之间。其债务小部分是外商将进口货物高价赊销给行商形成的，大部分是外商向行商放贷，利息既高，又加以复利，几年之间就由原来的欠款额1078976元增加了3倍。其余4家也有欠债。信用最好的行商首领潘振承（Puankhequa），也欠债8万元。英商要求的赔偿总额达到4347300元。英国东印度公司董事部训令广东大班极力催收这笔“国家财产”，英国驻印度海军司令弗农也派出小战船，由船长带来信件通过广东巡抚和粤海关监督转交北京清廷，进行催缴。 清廷的处理办法是对破产行商进行充军的刑事处罚，同时未偿欠款在行商之间摊赔。具体处理是，颜时瑛、张天球因违禁借款形成债务，按照乾隆二十四年（1759年）定例发往伊犁充军。所欠债务依据中国律例利息不得超过本银一倍，按照债务原本加一倍偿还。“商欠”的清偿除了两人的家产变抵之外，不足之数，让联名具保人潘文岩等人分十年偿还。 清廷这样的处理方式，不仅没有利用政府的财力为行商团体的经营提供良好环境，更为行商的今后发展埋藏了祸根。此次危机处理创立的前述行佣制度，更加重了行商的经营负担。此次危机后行商只剩4家，在艰难的环境中继续维持清朝的垄断性对外贸易。 （二）1809—1810年的行商危机 在时隔30年的嘉庆十四至十五年间（1809—1810），出现了广州十三行历史上同样体现为“商欠”的第二次系统性风险。 行商在对外债务的压力下纷纷破产。1809年万成行沐士芳（Lyqua）、1810年会隆行郑崇谦（Gnewqua）和达成行倪秉发（Pongqua）相继破产。我们来看其中一例。嘉庆十四年（1809年），万成行沐士芳（Lyqua）由于拖欠印度散商货款破产。破产原因可从他的经历看出。1804年承充行商，他仅仅向粤海关监督送礼就用去近7万元，资本所剩无几。嘉庆十三年（1808年），他接受印度散商的棉花等货物，双方的议定价银为247692两。由于市价下跌，经营亏本，其无力归还货款。印度散商报官控追。第2年，将其货物及房产变抵，仅值2万余两。未清偿款项由其他行商以行佣分限摊赔，本人发往伊犁充军。 三位行商均充军伊犁。郑崇谦、倪秉发两家行商除了变抵家产外，其余部分由其他行商以行佣分10年还清。如前所述，这次事件促成了“总散各商联保”的制度。但这次系统性危机，仍然是在行商系统内部进行解决，清朝官方政府并没有扫清行商稳定经营的障碍：一是外商对于行商的要挟性贷款和不公平“包销”交易模式，一是行商合理成本外的贿赂需索等不合理支出。同时，仍然没有做出事关国家整体利益的制度性安排。 （三）1829年的行商危机 与其称之为1829年的危机，不如称之为1820年代危机。这次系统性的风险起始于1824年，连续数年的危机导致了1829年清朝政府关于广州十三行的风险制度改革，放弃了行商相互间的普遍担保制度。与此同时，1829年美国纽约州却通过模仿广州十三行普遍联保制度制定了银行业稳定基金制度的法律，强调1829年更能体现中外制度建设的反差。 如前所述，道光年间的行商危机是在英国工业革命完成之后，西方商人为了打破中西间的不平衡贸易局面，利用鸦片的走私贸易进行的。靠进行清朝传统垄断贸易的行商，在西方商人打破贸易格局——自行扩大交易对象（行外商人）和改变交易内容（鸦片）——的情形之下，处境更加困难。行商要依赖东印度公司的预付现金来维持周转，从道光四年（1824年）东印度公司停止向小行商支付现款起，便形成行商的系统性风险。当时共有11家行商，包括4家殷实的行商和7家小行商。首先是7家小行商中的4家连年破产，道光四年（1824年）丽泉行潘长耀（Conseequa）、五年西成行黎光远（Pakqua）、六年同泰行麦觐廷（Poomequa）、八年福隆行关成发（Manhop）破产。我们来看典型的一例。 道光四年（1824年）,丽泉行潘长耀（Conseequa）破产。他1796年充任行商，设行不久，生意兴隆，为粤海关监督所嫉恨。嘉庆五年（1800年）其港脚船“剌必臣号”走私羽纱48匹，1801年借其承保英商触犯法规罚饷100倍，达5万两，从此经营陷入困难。1813年之后，该行经常向东印度公司贷款。1814年，因为历年将茶叶等剩余货物赊卖给美国商人，损失100万元。他呈文给美国总统，并派代表赴美交涉，没有结果。1818年，他自报欠债22万两以上。作为东印度公司的长期债务人，他一直担任公司向国内商人推销羽纱的中间商。羽纱滞销，亏损181629两。外商瓦茨又反欠他债款10万元，尚未偿还。道光三年（1823年），潘长耀去世，欠饷22528两，欠外商货款172207元，欠东印度公司债务达308565两。次年破产，家产查抄变抵仅够用于偿还欠饷，“商欠”由行商分摊分5年偿还。 幸免的3家小行商如天宝行梁纶枢也陷入困境。在4家殷实行商中，东生行刘承（Chunqua）道光十年（1830年）宣告破产。广利行卢文锦（Mowqua）1829年以后信用大减，1832年欠中外债主150余万元，依靠鸦片贩子查顿、马地臣的放债维持运转。真正殷实者只有怡和行伍敦元和同孚行潘正炜（Tinqua）两家。这次系统性的危机，导致1829年行商由11家降至7家，次年又降至6家。在此情形下，1829年清廷取消了总散各商联保的制度规定。 广州十三行的个别风险不断转化为系统性风险，最终导致整个团体的衰败，具体体现为行商作为一个经营主体的特许权价值逐渐减少和消失。从制度层面来看，特许权价值的变化和维持整个团体信用的联保制度的无效，是清朝内部和外商外部两方面因素作用的结果。一方面，在行商的国内经营环境上，超越合理成本之上的行商负担是造成行商系统性风险的制度因素。这既体现为非正式税费和税费之外的各种需索，又体现为行商对外商违法行为罚金的承担。这种安排完全否定了行商作为一个法人企业的性质。这样，行商整体对破产行商承担事后无限连带责任的制度安排，不仅不能起到行商相互救助的作用，反而加剧了行商的经营困境，使得个别风险转化为系统性风险。另一方面，在行商对外债务“商欠”和外商对行商的负债处理上，清朝政府缺乏对等的立场和规则。清朝官方因“商欠”关乎国家体面，固守朝贡贸易“怀柔远人”的观念，否定商业逻辑，甚至不惜毁灭行商行业，全数满足外商的控追。相反，面对外商对行商的负债无所作为。近代西方列强各国，在国内加强法律、市场制度的建设和政策调整，在对外交往中以特许权和炮舰政策对集市场逻辑和殖民掠夺于一身的西方殖民商人的商业活动给予切实保护。作为西方眼里的一个黑箱，清代中国建立广州十三行的初始目标原只在实现皇室洋货享用和局部税饷，故消极被动地应对涉外问题。而近代西方殖民各国通过殖民商人的商业活动，在不断与中国贸易接触中实现制度塑造、调适并制定行为规则，将中国抛在时代的队尾。 三、纽约州对广州十三行制度的扬弃与美国制度实践的教训 当1829年清朝道光政府取消“总散各商相互连保”制度之时，远在美国的纽约州政府却向州议会提出模仿广州十三行的相互联保制度，建立起银行业的“稳定基金（safetyfund）”制度。这个提案的发起人是美国雪城的创立者、纽约州实业家、纽约州参议员约书亚·福尔曼（Joshua Forman）。纽约稳定基金受到了广州十三行联保制度的启发，其确切的证据是时任纽约州州长的范布伦（VanBuren）在1829年1月26日提交给州议会全体会议的提案报告。报告称，“让银行相互负责的合理性，是借鉴广州行商监管制度。……我们银行的情形十分类似……它已经历过70年历史实践的检验。而且，在这个制度之下，行商群体已经在整个世界获得信用，没有被任何一个其他的稳定保障制度超越。经过改良以适应我们共和制度的温和特征。” 这个提案在3月获得纽约的州议会通过。关于其具体的制度内容和效果，哈佛大学商学院戴维·莫斯教授已经有清晰的论述。纽约州稳定基金制度对广州十三行制度的“改良”和调适主要体现在：首先，纽约稳定基金作为一个独立的机构被建立起来，这与广州十三行的情形完全不一样，它有独立的雇员和官员来管理它自身的账户。第二，纽约州通过基金委员会成员对被保险银行的日常运营安全进行监管。第三，稳定基金如同中国模式一样提供无限的保险，但并不强制所有纽约州内的银行加入。 （一）美国各州存款保险实验的特征及其终结 以1864年《国民银行法》为界，早期存款保险实验分为前后两个阶段。在第一个阶段，以纽约州（1829—1866）稳定基金为首，佛蒙特州（1831—1866）、密歇根州（1836—1842）、印第安纳州（1834—1866）、俄亥俄州（1845—1866）和艾奥瓦州（1858—1865）共6个不设分支行的单元银行制州先后进行了存款保险实验。凯罗米里斯的研究表明，以纽约州、佛蒙特州和密歇根州为一类，实验是失败的。印第安纳州、俄亥俄州和艾奥瓦州为另一种类型，实验取得了成功。 纽约稳定基金以成员有限的年度缴费来筹资，并由州政府监管。损失严重消耗了基金积累的资源，1842年由于不能赔付倒闭银行的损失，基金停止了对支付体系的保护。1838年自由银行业法规定，稳定基金银行可转换到自由银行体系。1840年以后，稳定基金银行在整个银行和银行资产中是一个小而收缩的比例，1842年成员银行的负债保险也限定在银行券而不包括日益增长的存款。在1842年之前倒闭的16家银行中，有10家可以追踪到欺诈或不稳健经营。佛蒙特州和密歇根州模仿纽约州的实验，遭受了与它同样的问题。 印第安纳州实施了一个不同类型的负债保险计划，建立在自我监管和无限互保责任原则的基础上。它没有遭受纽约州和佛蒙特州的监管松弛或者会员退出，也没有遭受密歇根州和纽约州的流动性不足。印第安纳州的保险制度依靠银行家自身通过董事会去制定和实施法律和监管，且重要的是，赋予董事会权力去决定何时关闭一家银行。无限的相互责任给予银行家激励去适当地监管和执行。俄亥俄州和艾奥瓦州模仿印第安纳州的模式，同样获得成功。它们停止运行不是因为资不抵债，而是由于设计来推进国民银行制度、针对银行券征收的联邦税收。 实验的第二个阶段，20世纪早期的俄克拉荷马州（1908—1923）、堪萨斯州（1909—1929）、内布拉斯加州（1909—1930）、得克萨斯州（1909—1925）、密西西比州（1914—1930）、南达科他州（1915—1931）、北达科他州（1917—1929）和华盛顿州（1917—1929）等8个州的存款保险基金制度，没有能够从早期的经历中汲取教训，它们重复并混合了纽约州、佛蒙特州和密歇根州的错误。监管权力被置于政府而不是成员银行手中，而且使用或不使用它常常由政治驱动。甚至，参加保险银行的数量比早期多得多（经常几百），而这削弱了让一个银行去监督和报告相邻银行的不当行为的激励，因为由检查引起的赔偿是由如此多的银行分担，但监督成本却由银行私自承担。由于缺乏银行间的激励兼容、自我监管和共同保险，分支行机制比起这些存款保险制度具有更强的保护支付体系的能力。而单元银行制度却在美国当时的政治斗争中得以维持，进而借助危机形成压力推进全国性保险制度的建立。 （二）美国联邦存款保险的实践：“安全网补贴”的成效及其条件 1933年6月16日罗斯福总统签署《格拉斯—斯蒂格尔法》（亦即“1933年银行法”），决定于1934年1月1日建立联邦存款保险公司（FDIC），美国全国性的存款保险制度正式建立。 实际上，自1886年开始以迄1933年，国会收到了150多份建立全国存款保险的提案。1933年立法成功，除了前所未见的危机给银行体系带来重大冲击力的推动之外，也是小型单元银行与农业民粹主义者联盟在“银行交易博弈”中为保持和扩展自身利益取得的制度建设胜利。哥伦比亚大学查尔斯·凯罗米里斯教授从主导交易博弈主体的实力消长和时代变化出发，分析了以单元银行为特征的美国人为制造的脆弱银行体系的演变，并指出作为这个体系一环的存款保险的成效和条件。 总的说来，在1980年代之前，美国联邦存款保险制度度过了黄金50年。为什么FDIC可能引发的道德风险没有影响银行业的长期稳定？迈克尔·基利的研究表明，在1950年代和1960年代早期，准入和竞争上的监管限制让银行特许权具有价值。将有价值的特许权当成资产，银行有激励不去冒倒闭的险，因为一旦银行宣布资不抵债，银行的所有者不会去卖特许权。从政治根源而言，这是农村地方民粹主义引导银行业走向支配作用的结果。 1980年代末的储贷危机和1994年准许美国银行业跨州经营的《里格尔—尼尔法》宣告了单元银行家与农业民粹主义者联盟的消亡。美国进入银行风险扩大的时代，银行交易博弈的主体转换成超级银行、支持向城市中经济状况较差的借款人发放高风险住房抵押贷款的激进团体和政府支持企业（房利美和房地美等），它们通过激活1977年的《社区再投资法》，推动住房抵押贷款标准降低和无证明贷款等冒险业务，终于酿成了2008年的次贷危机甚至全球金融危机。这些金融运行环境的变化，并非取决于存款保险组织的作为。 美国存款保险制度的学术研究和制度改进，已经有丰厚的积累。就我们今天推进存款保险制度的切实运行而言，可以从美国经历中吸取到有益的教训。第一，存款保险制度作为金融安全网的一环，它的重心在于对非系统性风险的处置，立足早期干预和清算。它的作用发挥，需要相应的政治条件与其他制度和组织的配合。在政治上，抛却利益集团的干预，以银行业整体的健康发展为出发点，让它成为银行优胜劣汰的制度机制。第二，从存款保险机构自身的职责和成效的判断基准而言，应当利用法律、财务及金融规制实施专业监管和技术监管，抛却传统的行政管理。按照商业逻辑使得失败银行的处置市场化，并实现社会经济效益最大化，真正将银行存款保险作为我国银行体系市场化建设的重要制度支撑。 总之，美国存款保险制度的建立受到广州十三行联保制度的启发，是文明与制度互鉴的重要实例。它对中国制度的扬弃，是我们认清封建专制体制及其相关制度的缺失，并进行合理制度建设的重要借鉴。 以上文章原载于《学术研究》2020年第7期，文章不代表《学术研究》立场。 |
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