俄罗斯“卫戍区”股份公司的前世与今生

远望智库俄罗斯研究中心 李立永

2012年，俄罗斯“新面貌”军事改革第一阶段收官之年，这本该是改革设计者们阶段总结成就、击掌相庆的时刻，然而却成了国防部长谢尔久科夫下坡路的开始，他因涉嫌多起与原国防服务公司有关的腐败案被俄罗斯总统普京免职。原国防服务公司腐败案无论是涉案人员级别之高，还是30亿卢布的涉案金额之大都堪称史无前例，造成的后果让人震惊，直接导致大批官员倒台、被迫更名改组为“卫戍区”股份公司，俄罗斯开始军改纠偏，反思后勤社会化保障存在的问题。

一、“卫戍区”股份公司基本情况

“卫戍区”股份公司在原俄罗斯国防服务公司的基础上改组而来，由国防部财产关系司直接管理。

原俄罗斯国防服务公司是俄罗斯国防部下属的一家商业单位，根据俄罗斯总统普京2008年9月15日第1359号《关于国防服务上市公司》的命令和俄联邦政府2008年11月22日第8号《关于落实总统2008年9月15日第1359号命令》的命令、2008年12月29日第1053号《关于联邦财产若干管理措施》的命令成立。

2014年6月2日，国防部长绍伊古宣布对“国防服务公司”进行重组。根据国防部财产关系司司长德米特里·库拉金的命令，2014年12月1日成立了“卫戍区”股份公司，该公司是俄联邦国防部系统内注册资本最大的企业，是“卫戍区”控股公司的管理公司。目前，“卫戍区”控股公司旗下有4个子控股公司和60多家企业。

二、改组的导火索

国防服务公司改革的直接导火索是俄联邦国防部原财产关系司司长叶甫根尼娅·瓦西里耶夫娜（前国防部长谢尔久科夫的情妇）贪腐案。此案直接造成一大批高官倒台，使得俄罗斯认识到国防服务公司到了非得重组不可的地步。当时国防服务公司在审理贪腐案法院的发言人对国际文传电讯社称，国防服务公司成了俄联邦国防部原财务部长叶甫根尼娅·瓦西里耶夫娜贪腐案的牺牲品。

三、改组的深层次原因

对国防服务公司改革的生层次原因是以国防服务公司为基础的国防后勤社会化保障体系不符合俄联邦武装力量的要求。国防服务公司主导的后勤社会化保障系统存在着后勤社会化保障管理协调不畅、机构人员数量庞大、外包服务质量不高、运行费用庞大和负债高启、腐败反而不绝等问题。

（一）后勤社会化保障管理协调不畅

国防服务公司旗下有9个子控股公司和300家股份制公司，其中非核心资产数量过多，这就使得作为指挥管理者的国防服务公司难以很好地发挥协调管理中枢的作用。而且国防服务公司结构错综复杂，对下属公司业务开展情况的监管十分困难，很难对危机情况做出及时的反应，无法及时管控服务提供过程。

因此，俄罗斯决定把国防服务公司改组为“卫戍区”股份公司，由4个可以垂直管理的子控股公司组成：建筑和住房公用事业子控股公司、维修生产子控股公司、日常生活服务子控股公司、通信和媒体服务子控股公司。改组后，“卫戍区”股份公司作为唯一的协调中心，其管理体系将纳入到俄罗斯国防指挥系统。这种扁平化的管理，能够保障“卫戍区”公司准确地对紧急情况作出反应，收集需要提供的服务信息，保障及时管理所有工作领域服务进程。

（二）机构人员数量庞大而效率低下

国防服务公司人员机构臃肿、效率低下、员工工资额度庞大。工作员工达到了13万之众，与这种庞大的数量不相称的却是工作透明度不高、提供的服务质量非常低下。改组为“卫戍区”公司后，员工为6.5万人，比国防服务公司的13万人减少了一半。国防部高官称，这样每年将节约700亿卢布。

（三）外包服务质量不高

国防服务公司主导下的服务外包饱受诟病，普遍存在服务质量低劣、终端客户不满意以及服务提供方工作不透明等问题。绍伊古表示，虽然服务外包系统能够将6.5万名军人和服务人员从执行非本职工作中解放出来，但是这并不是俄罗斯军队后勤需要的万能工具。而且服务外包引发了一系列问题，比如有些军人常常不履行本职工作，而是将本属于自己的设备维护本职工作委托地方专家，从而产生更尖锐的问题：一旦发生战争，难到要地方专家去战场维护装备吗？通过改革，俄罗斯国防部决定部分放弃服务外包工作，让军人真正回到履行本职工作的轨道上。

（四）运行费用庞大和负债高启

国防服务公司运营成本过高，负债高启。即使是在贪腐案发生以后，国防服务公司进行整改的2013年，其运行费用仍比2012年高出了490亿卢布。投入了这没多的资金却没有换来更高的服务质量，绍伊古就指出，服务质量反而变得更低了。国防服务公司负债巨大，仅住房公用事业一项的负债就增加到了400亿卢布，仅拖欠工资一项负债就累计达150亿卢布。

此外，中间商数量太多，比如，2012年交通运输服务领域就有8个中间商，煤炭供应领域有4-6个。大家都明白，中间商数量越多，资金流的监管越困难，从而如果订货不能完成时，不仅难以确定订货失败责任人，而且容易滋生腐败。

（五）腐败反而不绝

俄联邦国防部原财产关系司司长叶甫根尼娅·瓦西里耶夫娜贪腐之前，其情夫——前国防部长谢尔久科夫已经因腐败而倒台，但是这并没有给官员们敲响足警钟。叶甫根尼娅·瓦西里耶夫娜贪腐案彻底暴露了国防服务公司内腐败侵彻骨髓，是系统性的腐败，一大批高级官员因此而倒台。但是俄罗斯国防部通过改组的方式并不能杜绝腐败，裁员裁掉的都是诚实劳动的普通劳动者，能够贪腐的腐败分子仍然留在高位上。

三、改组后公司的任务

改组后，国防服务公司公司不再运行，更名后的“卫戍区”股份公司作为唯一的协调中心，垂直管理建筑和住房公用事业子控股公司、维修生产子控股公司、日常生活服务子控股公司、通信和媒体服务子控股公司四个子控股公司，主要承担以下任务：

1）保障落实俄联邦国防部代表俄联邦作为控股公司经营公司股东的权利和权限，以及落实股份公司作为控股公司经营公司股东的权利和权限；

2）组织和保障执行俄联邦国防部下达的任务，通过控股公司经营公司（落实垂直一体化结构控股公司的管理功能）监督子公司和附属企业的任务执行情况；为取得科技进步和提高各子公司工作效率，制定统一的科学技术政策和协调子股份公司工作；落实提高子公司产品（商品、工作、服务）竞争力的规划。

3）组织航空装备、武器和军事装备、民用装备的保障服务、升级、维修和回收服务；为俄联邦武装力量、国家和其他采购商，包括国外采购商建设和维护设施、组织生产和供应农产品和粮食产品；组织能源设施的维护、维修、使用和升级；提供日常生活商贸服务和餐饮服务；提供印刷品生产、文化、影视和媒体方面的服务；提供酒店服务。

4）通过集团管理功能保持和发展控股公司经营企业的财产、生产和经济潜力，保障全方位监管，保障财产和经济潜力实现稳中有升，包括查明非核心和未使用的不动产及其出售，核心资产的创新发展、技术升级和重新装备，改善控股公司经营企业提供的服务和产品质量，包括依靠非核心不动产出售变现的方式。

5）实施集团监管，包括通过公司审计委员会的方式，此外，对国防部下达给控股公司的任务执行情况进行集中监督，包括通过落实垂直一体化控股公司结构中控股公司管理职能的方式对国防部国家合同、其他合同和国家采购进行监督。

6）在实现俄联邦武装力量任务和目标的框架下，基于拟定和应用统一的集团政策、商业规划、改革实施标准，为控股公司在集团管理、财政和干部政策以及生产进程领域和控股公司管理、贸易采购工作管理政策领域的工作提供统一的标准方法保障；拟制和落实服务于俄联邦武装力量、国家和其他采购商，包括国外采购商的总体服务发展战略。

7）依规基于统一的非核心性评估标准，以及决定出售或改革非核心资产的合理化原则和方法，高效管理控股公司的非核心不动产。

8）采用统一的标准方法保障和跟踪控股公司的问题资产工作。

9）建立和管理控股公司统一的财产目录，以保障控股公司所属设施信息的完整性和准确性以及它们的完好、高效管理和使用。

10）组织与军区军事指挥机关的协作。

四、改组效果

经过改革，“卫戍区”股份公司的管理体系被纳入到了俄罗斯国防指挥系统，这种扁平化的管理，能够保障“卫戍区”公司准确地对紧急情况作出反应，收集需要提供的服务信息，保障及时管理所有工作领域服务进程。经过改组，“卫戍区”公司的任务更加明确，管理和执行效率、向国内外用户提供的服务和产品质量得到了大幅提高。但是腐败问题并未得到根治，因为这并不是原国防服务公司独有的问题，而是俄罗斯军队普遍存在的系统性问题。企图通过改组而杜绝腐败的设想似乎很难实现，近年来俄罗斯军队系统腐败案数量和涉案金额持续居高不下，在军队反腐败方面俄罗斯仍然任重而道远。