贵州省农村宅基地退出的障碍因素调研与对策建议

摘 要：农村宅基地退出, 是盘活农村存量建设用地、集约节约用地、有效缓解工业化和城镇化进程中土地供需矛盾、破解耕地占补平衡难题的重要手段之一。该研究通过农村宅基地退出障碍因素分析, 为相关部门制定、改革和完善相关土地制度, 探索建立农村宅基地退出机制, 解决农村宅基地使用过程中存在问题和优化农村宅基地退出实践提供相关的理论参考与政策建议。研究方法上采用实地调查法, 问卷调查法, 拟对农村宅基地退出实践中的困难及障碍进行探讨。研究结果:贵州省农村宅基地存在布局散乱、占地面积超标、“一户多宅”、闲置量日趋增多的利用现状, 可退出宅基地数量较多、面积较大。但实际实施中由于缺乏农村宅基地退出政策依据、宅基地确权滞后、相关部门沟通协调不畅、资金来源有限及退出农户未参与复垦节余指标收益分配等问题存在, 极大阻碍了宅基地的有效退出。研究结论:为进一步推进农村宅基地退出, 建议政府出台宅基地退出相关政策措施, 建立和完善宅基地退出机制, 加快宅基地确权登记工作以明晰宅基地权属, 建立相关部门沟通协调机制, 并加大资金扶持力度, 拓展融资渠道, 保障退出农户权益, 让农户分享退出后复垦宅基地面积节余指标收益分配。

农村宅基地是农村集体经济组织为满足本组织内成员的生活需要和从事家庭副业生产的需要而分配给农户使用的土地[1]。农村宅基地退出, 是指农户在政府政策引导下自愿放弃其所获得的宅基地使用权, 或者政府通过“迁村并点、集中安置”、生态移民、地质灾害搬迁等措施将农户住房及其附着物占用的宅基地退出, 以提高宅基地使用效率。由于我国宅基地管理制度的弊端及农民传统居住观念等原因, 当前农村宅基地利用普遍存在占地规模大、用地面积超标、“一户多宅”、闲置低效利用及“人减地反增”等一系列问题[2,3,4,5]。如何有效盘活这部分存量建设用地, 缓解工业化、城市化快速推进过程中的“建设与耕地保护”矛盾成为社会各界关注的焦点。卢艳霞等[6]认为盘活农村闲置宅基地, 既可以解决城市建设需要, 又可以使农民获得财产性收益, 为解决其进城后的居住提供部分资金;傅介平[7]认为, 宅基地退出是促进节约集约用地, 优化城乡建设用地布局, 实现耕地总量动态平衡, 破解“保发展、守红线”两难问题的重要途径。

随着城镇化、工业化进程的加快, 城市建设用地扩张与农村建设用地闲置并存, “城市建设与耕地保护”矛盾将日益剧烈。实施农村宅基地退出是解决宅基地低效利用问题的有效选择。但在我国, 宅基地作为一种特殊的生产要素, 不仅具有生活保障功能, 还具有财产功能。对于多数农户而言, 宅基地是其最重要的财产之一, 为农户提供生产生活最基本的居住保障和财富增长保障[8]。因而要让农户退出其所拥有的宅基地、顺利实施宅基地退出并非易事。各地实践中也存在诸多问题, 徐忠国[9]通过对嘉兴市农村宅基地退出障碍因素进行专题调查, 认为资金缺口大, 中心村建设“调地难”, 农民意见难统一, 农民观念难转变, 搬迁后再就业困难, 搬迁后承包地处置难是宅基地退出的主要障碍;周军辉等[10]认为管理制度缺失、农村传统观念、宅基地退出市场机制的不健全、宅基地建设的监督管理乏力是影响宅基地退出的主要因素;徐保根等[11]认为农业龙头企业、农民专业合作社等农业现代经营组织少, 土地承包经营权换保障的财政资金压力大;需要调整的基本农田和耕地面积大, 受到土地利用总体规划的限制;宅基地换住房受到周转指标的影响, 且运作过程中的资金平衡压力大是嘉兴市“两分两换”退出模式存在的主要问题;肖碧林[12]等认为当前宅基地退出大都由政府主导下, 农民话语权较小, 甚至只能被动地接受房屋拆迁和置换, 未充分尊重农民意愿和保障其长远利益。

笔者通过对贵州省花溪区、金沙县、三穗县、麻江县4个地区的实地调研, 分析出贵州省宅基地退出实践中的主要障碍, 并提出相应对策建议, 以期能为贵州省农村宅基地退出实践提供相关决策参考, 推动农村宅基地退出顺利实施。

1 调研情况

1.1 调研区域概况

为了解贵州省农村宅基地利用及农村宅基地退出政策实施情况, 笔者于2012年10~12月到贵阳市花溪区和毕节市金沙县、2013年7~8月到黔东南苗族侗族自治州三穗县、麻江县对各地农村宅基地利用情况、不同利益主体对宅基地退出的看法、影响农户退出宅基地意愿的主要因素、宅基地退出实施情况、宅基地退出过程中存在的问题和困难等内容进行实地调研。

花溪区处于贵州省省会城市贵阳市郊区, 地理位置优越, 经济发达。农户获取的信息量大, 相对开放, 有从事第三产业以及农转非的便利条件。农户宅基地占地面积大, 闲置量多。金沙县处于贵州省毕节市北部, 地理位置较为偏远, 经济较发达。外出务工农户较多, 为劳动力输出大县, 农户宅基地闲置量多, 退出潜力大。黔东南苗族侗族自治州三穗县和麻江县是少数民族聚集区, 经济欠发达, 农户观念较为陈旧, 宅基地占地面积大。

1.2 调研方法及样本量

调研采取分层抽样与随机抽样相结合的方法, 调研区域选择首先根据分层抽样选择代表不同经济发展水平与土地资源禀赋的乡镇后, 在乡镇中又根据宅基地闲置比例、人均收入水平进行分层选定行政村。每个行政村随机抽样选取若干个村民进行调研。调研中针对国土部门和村干部主要进行座谈与详谈;针对样本村内农户主要采取随机抽样方法, 与农户座谈、发放调查问卷, 以及随机入户访谈的形式。共计访问干部、村民500人, 其中有效问卷465份。

2 贵州省农村宅基地利用及宅基地退出政策实施情况

2.1 贵州省农村宅基地利用现状

2.1.1 农村宅基地布局散乱

贵州省由于地形地貌原因, 长期以来农村居民点分布都较为分散。再者由于过去农村宅基地管理未受到高度重视, 各地没有长远规划, 缺乏发展前瞻性, 对农民建房基本上没有统一规划, 农户选址建房多根据自身需要不同或选在自家的自留地、承包地上, 或在交通较为便利的道路沿线, 或为便于下地耕作选址在距承包地较近的区域。调研区域中有67.10%的农户表示他们的宅基地都是自己先选地块建房, 再向相关部门申请的。可见随意性很强。

2.1.2 农村宅基地闲置量日趋增多

一方面是由于工业化、城镇化快速推进, 农户外出务工或定居城镇造成的闲置。近年来, 越来越多的农民走出农村, 整户外迁、整户外出、部分外出到城镇务工、买房或租房等, 使其在农村原有的宅基地的居住功能逐步消失, 从而一直处于闲置状态。又由于受限于当前宅基地流转法律法规的制约, 不能进行公开合法的流转, 闲置量增多导致农村出现大量“空心村”。调研中外出务工人数较多的劳动力输出大县———金沙县, 就存在较高的宅基地闲置量, 有些村庄闲置量高达60%。另一方面是由于“建新而未拆旧”造成的闲置。随着农民收入不断增高, 生活水平的不断提升, 农户改善自己生活环境的愿望十分强烈, 大部分都新建或者翻修了老房屋。而新建房屋大多为村内重新择地修建, 建新完成后农户便搬离老住宅, 使得原来的老宅处于闲置状态。

2.1.3 面积超标和“一户多宅”现象普遍

《贵州省土地管理条例》第三十条明确规定了农村村民建住宅的用地限额 (包括原有住房宅基地面积及附属设施用地) 。城市郊区、坝子地区:每户不得超过130m2;丘陵地区:每户不得超过170m2;山区、牧区:每户不得超过200m2。但在贵州省农村, 大部分农民依法用地的观念较为淡薄, 他们认为没有人能干涉其在自己承包地上建房的权利。部分农户还有相互攀比的心理, 认为房屋建得越大越气派, 住起来越舒服, 也越显身份和富裕。因此, 他们把房前屋后的空闲地都“充分”利用起来, 不断扩大自己的宅基地占地面积。这便使得农民宅基地超标准占地现象普遍, 调研中有69.46%的农户宅基地面积超标, 其中城市郊区宅基地面积超标较为严重。

《贵州省土地管理条例》第三十一条规定:农村村民一户只能拥有一处宅基地。但是, 调研中发现拥有2宗以上宅基地的农户比例多达50.75%。“一户多宅”的原因主要有3个方面:一是由于历史原因或者合法继承、接受赠与取得造成的“一户多宅”;二是处于偏远落后地区、深丘区的农户重新择地建新房后未退出原宅基地造成的“一户多宅”;三是城市近郊的农户觉得区位好、房产升值空间大, 便在房前屋后的空地, 自己承包的土地上多建房子, 以供今后出租、转让等流转后获取较高经济收益的“种房子”现象形成的“一户多宅”。

2.2 贵州省农村宅基地退出实施情况

贵州省各地通过实践探索, 形成5种典型退出模式。模式一是农户异地建新后有闲置宅基地, 且承包地较少、老宅流转可能性小的农户为了增加可耕作面积而自发退出旧宅基地的行为。该模式是农户传统农耕思想作用下的自发行为结果, 缺乏政府引导, 缺乏相应激励机制, 仅为点状退出, 退出面积有限, 效益较低。模式二是在政府积极引导并承诺“无偿帮助农户复垦、复垦后农地归农户耕种、收益归农户所有”的情况下, 拥有闲置宅基地的农户自愿退出的行为。此模式政府无偿复垦一定程度上提高了农户退出宅基地的积极性, 但由于激励强度不够, 退出的面积也较小, 取得的效益十分有限。模式三是以乡镇人民政府为主体组织实施, 各相关部门结合城乡建设用地增减挂钩项目进行农村宅基地的退出, 坚持“一户一宅、建新拆旧”的原则, 鼓励农民拆除危旧房、交还原宅基地, 统一规划重新严格按照“一户一宅、面积不超标”规定分配宅基地, 引导农民居住由分散向集中转变, 退出农户新旧宅基地面积相抵的净面积及集中居住后集约节约出的原粗放利用的基础设施占地等面积。此模式由政府统一引导和规划实施, 一般是大区域、整村实施, 退出的面积较大, 取得的效益较高。模式四是政府对农村五保户、低保户、困难户以及残疾人、计生户等特殊困难群体的危房给予补助, 让其对旧房进行修缮或拆旧重建, 严格坚持一户一宅原则, 异地建房的必须拆除原危房, 退出原宅基地。对于重建农户的房屋严格控制其新建房屋占地面积, 以腾退部分原来超标或粗放利用的宅基地面积。此模式中危房改造多为原址重建, 退出的宅基地面积较小且较为零散, 集中利用难度大, 但该模式在改善农户居住环境方面成效显著。模式五是政府对自然条件恶劣的深山区、石山区特别是石漠化严重地区、生态环境脆弱地区、少数民族居住区的农村贫困农户进行扶贫生态移民, 给予相关补助, 根据迁出地自然村寨分布情况, 以地域上相连的人口聚居区 (村、村民组、自然村寨) 为单元逐年整体迁出, 移民退出原居住宅基地, 政府对移民迁出区进行土地复垦或生态建设。此模式极大改善了的移民生产生活, 退出的宅基地面积集中连片, 退出面积大, 且对生态保护有积极影响, 效益显著。

贵州省实践中的5种退出模式都为农村宅基地退出探索提供了有益的参考, 也取得了相应的效益。其中城乡建设用地增减挂钩中引导农户集中居住腾退老宅基地模式和生态移民搬迁腾退老宅基地模式是农村宅基地退出效益较好的两个模式。但5种模式涉及的地区都还很少, 部分宅基地闲置量多、退出潜力大的地区并未能顺利实施宅基地退出工作, 存在诸多的障碍与困难, 使得农村闲置的建设用地得不到盘活, 利用效率低下。

3 贵州省农村宅基地退出障碍分析

3.1 缺乏宅基地退出政策依据, 操作性不强

虽然中央、国土资源部出台的相关政策文件都大力提倡盘活农村存量建设用地, 严格农村宅基地“一户一宅”制度, 鼓励农民腾退多余宅基地并进行复耕等。但对农村闲置宅基地没有收回利用的操作性规定, 专门针对农村宅基地退出具体配套的法律法规和政策还未出台, 农村宅基地退出的程序及补偿的标准等都缺乏具体规定。贵州省虽已开展相关试点, 但也未出台相关宅基地退出政策措施。由于国家及地方层面都未出台统领宅基地退出的相关政策, 使得农村宅基地退出在实际中的可操作性较差, 各地试点都还处于摸石头过河的探索阶段, 实践成效也因此大打折扣。缺乏统一政策规定, 虽使各地农村宅基地退出各有特色, 却也给予了各地“自定”相关标准的权利。各退出的相关标准, 尤其是补偿标准, 往往是矛盾发生的导火点。而地方制定的标准由于公信度较低, 难以得到农户的认可与支持, 使得宅基地退出难以推动。再者, 由于无政策法规可依, 在宅基地退出行政执法和争议裁决中缺乏法律支撑, 执行难度大。

3.2 农户确权意识不强, 宅基地确权工作滞后

由于农户确权意识不强, 农户宅基地长期不申请办理权属确权登记, 权属不明确, 农村乱建乱占宅基地问题突出且屡禁不止, 难以管理。实地调查中有55.48%的农户现有的宅基地并没有经过登记确权, 无相关产权证明。令人意外的是农户对是否有相关产权证书不太关心, 并没有意识到登记确权的重要性。对于未确权宅基地, 相关部门不仅管理难度大, 且若发生争议, 法律将很难对农民宅基地权益进行保障。自我国2009年提出做好集体土地所有权确权登记颁证工作以来, 贵州省农村集体土地确权登记发证工作已完成94%, 在全国处于领先地位。但宅基地使用权的确权登记颁证工作中由于面积超标、权属争议等遗留问题, 登记颁证工作开展困难, 严重滞后。未确权导致很多宅基地产权不明晰, 造成宅基地管理工作薄弱, 不利于宅基地退出政策的有效推行。

3.3 相关部门协调难, 政策实施效率低

任何政策的实施, 都离不开各相关部门的协调与支持。各相关部门协调配合顺畅, 是政策顺利和有效实施的前提。土地政策的实施, 涉及国土、财政、农业等多个部门。而在贵州, 土地政策的开展实施, 政府主要让国土部门牵头实施, 其他部门协调实施。但具体实施中, 却有“谁牵头谁包干”这么一条不成文的规定, 很多工作都由国土部门“单独行动”, 其他部门则认为不在自己职责范围内, 对政策实施不太重视, 不积极协调配合。这种状况加大了政策实施难度, 致使政策实施效率低下。

3.4 资金来源有限, 经费筹集难

当前各地农村宅基地退出能够占用和使用的经济资源十分有限, 使得经费筹集困难, 成了农村宅基地退出顺利实施的极大障碍。由于目前农村宅基地退出并未作为单独的项目实施, 更没有相关政策对实施农村宅基地退出资金来源进行说明, 各地实施中大多结合新农村建设、城乡建设用地增加挂钩和土地整治项目进行, 因而政策的实施都不得不依托于新农村建设资金、城乡建设用地增减挂钩资金和土地整治资金。但部分村庄由于空闲宅基地单位面积普遍较小且零散分布, 不便于集中连片进行土地整理和复垦。因不符合城乡建设用地增减挂钩或土地整治的要求, 无法申请有关资金, 无经费支撑使得这些村庄的宅基地退出实施较为困难。

3.5 退出农户未参与退出后复垦宅基地面积节余指标收益分配

在农村宅基地退出的5个退出模式实践中, 退出宅基地的农户仅享有复垦后耕种的使用权, 获取微薄的耕种收益。而宅基地复垦后面积折抵安置农户建设占用面积后的节余指标, 一般是由政府统筹管理, 流转置换城镇建设用地指标获取收益。其中部分收益用于新农村建设和公共设施建设, 剩余收益也由政府统筹使用, 作为退出主体的退出农户却并未参与到节余指标的收益分配中。农户未能获取应得的那部分利益, 其退出的积极性便在一定程度上受到打击, 影响农村宅基地退出的推广实施。

4 推进贵州省农村宅基地退出的对策建议

4.1 出台宅基地退出相关政策措施, 建立和完善宅基地退出机制

为推进农村宅基地退出, 部分试点省、市已经出台了农村宅基地退出相关政策措施, 如《重庆市户籍制度改革农村土地退出与利用办法 (试行) 》 (渝办发[2010]203号) 、《关于举家进城落户农村居民退出宅基地承包地实施办法》 (陕财办综[2010]64号) 等。这些政策对宅基地退出的程序、补偿标准、退出的宅基地利用等问题进行了规定和说明。这些政策的出台, 极大地提高了农户退出闲置宅基地的积极性, 推动了这些地区农村宅基地退出政策的实施, 且已取得较高的成效。因而, 贵州省应在充分借鉴这些试点省、市的经验的基础上, 因地制宜, 尽快出台适宜贵州省特殊省情的农村宅基地退出政策措施, 为各地进行农村宅基地退出提供政策依据, 提高农村宅基地退出的实施效益。在宅基地退出机制方面, 除了需建立激励机制对自愿退出宅基地的农户进行合理补偿之外, 还需建立压力机制对该退而不愿退的农户实施有偿保留, 使其保留宅基地的成本加大, 从而积极主动退出宅基地。

4.2 加快宅基地确权登记工作, 明晰宅基地权属

农村土地产权是农村土地管理的核心, 关乎土地所有者和使用者的切身利益。明晰的宅基地权属关系是推动农村宅基地退出政策顺利实施的前提和必要条件。因此, 贵州省急需深化农村土地产权制度改革与建设研究, 完善土地确权登记制度, 加快推进宅基地使用权确权登记颁证工作, 以明晰农户宅基地权属, 为推行农村宅基地退出提供可靠的权属依据。

4.3 建立相关部门沟通协调机制

随着建设用地供需矛盾加剧, 土地管理工作的系统性和复杂性日益凸显。土地政策的有效实施, 是土地管理工作的重点, 需要多部门密切配合、形成合力才能达到政策目的, 实现政策目标。因而在政策实施前, 有必要对各相关部门进行统一培训, 明确各部门职责, 建立相关部门的沟通协调机制, 确保政策顺利实施。农村宅基地退出政策的实施, 需建立国土部门与其他部门的沟通协调机制, 以督促各部门切实履行其职责, 增加工作的针对性、可控性和有效性, 打破部门壁垒, 进一步提高政策实施效率。

4.4 加大资金扶持力度, 拓展融资渠道

充足的资金是农村宅基地退出顺利实施的基本保障。一是需要政府加大财政资金补贴力度, 从收取的土地出让金中提取部分资金, 设立农村宅基地退出专项资金, 统筹安排管理。二是需要加大农村宅基地复垦补贴力度, 从建设用地有偿使用费中安排一块, 专项用于拆旧复垦补助。三是要拓展投融资渠道, 形成政府财政投入与市场化筹资方式相结合的多渠道、多层次筹措建设资金的局面。通过这些举措, 保障农村宅基地退出实施拥有可靠的资金来源, 促进其顺利实施。

4.5 让农户分享退出后复垦宅基地面积节余指标收益分配

节余指标收益分配不等同于建房补助和退出补偿, 不能以政府给予了相关退出的补偿为由拒让退出农户参与收益分配。由政府支出的拆旧、复垦等费用, 应在节余指标收益中扣除政府实施政策的成本后, 根据农户腾退宅基地净面积大小按比例分享指标收益;而由农户自发退出而完全承担退出费用的, 也应先把退出成本补偿给农户, 再按农户退出宅基地净面积大小按比例分享指标收益。让退出农户分享其应获取的部分收益, 可提高政策实施的支持率和满意度, 有利于进一步的推广实施。