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原标题:政府法律顾问工作中律师建议书的内容与格式--兼论律师建议在政府工作中的地位与作用 作者:国浩(北京)律师事务所杨琨律师 党的十八届四中全会明确提出“积极推行政府法律顾问制度”，为推动政府依法行政指明了方向。在此背景下，为政府配备法律顾问，已经“成为一种时尚”。各级政府已逐渐形成“建立政府法制机构人员为主体，吸收专家和律师参加”的法律顾问队伍。在各级行政机关敞开胸怀，接受、悦纳广大律师以政府法律顾问身份，积极参与政府行政、社会治理各项工作的大背景下，律师在政府依法行政工作的作用也日益凸显。据相关统计，从2011年到2013年，全国律师为各级政府提供咨询51万余次，出具法律意见书近9万份，参与重大项目研究1.6万多次，参与重点案件事件研究1.7万次，参与涉法涉诉信访处置9.5万次。 但目前律师参与政府工作的方式，主要集中为业务咨询，代理行政复议、诉讼案件等。上述工作方式多是应政府或其相关部门的邀请，均是出于被动。作为的法律顾问，律师很少主动就政府工作中的制度性、机制性漏洞，主动提出意见和建议。本文所称的律师建议，是指律师在参与政府依法行政过程中，作为政府法律顾问，针对政府的规章制度、工作机制、工作人员工作方法以及政府制定规范性法律文件中的漏洞，依据现行法律及法律基本原理，提出符合行政法基本原则的建议的工作方式。 一、政府法律顾问工作中律师建议的性质 1、政府法律顾问工作中律师建议的对象具有特定性 政府法律顾问工作中律师建议的对象应是相关政府机关在行政立法、行政执法、信访、政府信息公开等日常行政工作中暴露的法律、制度、工作机制、工作方法等方面存在的漏洞和问题。 2、政府法律顾问工作中律师建议具有正式性和公文性 政府法律顾问工作中律师建议同其他法律文书一样，应是由律师事务所正式出具的法律文书具有正式性。同时，从政府角度而言，政府法律顾问工作中的律师建议应当具有政府公文的正当形式，应当符合政府对政府公文的形式要求。 3、政府法律顾问工作中的律师建议应当具有合法性和合理性 政府法律顾问工作中的律师建议在对政府行政工作作出评定时，应当以现行有效的法律、法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章作为标准。同时，我们应注意到，法律、法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章等法律文件，往往规定较为抽象，不可能事无巨细地规定到每一种行政工作面对的情况。因此，我们认为，律师建议可以在一定的合理性上对政府工作提出，以便具有更好地指导性。 4、政府法律顾问工作中的律师建议应当具有建设性和指导性 政府法律顾问工作中的律师建议是针对政府行政工作中的问题、漏洞作出，目的是为使政府工作更加合法、合理、效率，因此，在提出律师建议时，应当充分考虑建议的建设性。律师建议应当是对现行体制、制度、机制和工作方法的有益补充和修正。同时，不太建议律师建议针对一人一事一时提出，应当能够对政府相关工作、类似工作具有示范作用，具有指导性。 二、政府法律顾问工作中律师建议的重要作用 在促进政府依法行政、依法治国方面，律师应当更有效地承担起历史使命。十八届四中全会高屋建瓴、高瞻远瞩，明确提出“积极推行政府法律顾问制度”。作为法律职业共同体重要一员的律师，是政府法律顾问的重要组成。与其他成份的政府法律顾问相比，执业律师由于职业的要求，既可以全程参与政府的行政立法、执法工作，全面了解政府工作，也充分了解社会治理的效果、了解人情、民生，可以更深刻、细致地发现政府工作存在的问题，并在符合现行法律框架下提出更为有效的解决措施和方法。从政府及律师的角度看，充分重视律师建议工作都具有重要意义: 1、有助于促进政府法律顾问主动了解、参与政府工作，积极推动依法行政工作 随着十八届四中全会的召开，各地的政府法律顾问已经在依法行政方面扮演了重要角色，承担了法律咨询论证、相关文件清理、一些重大投资项目的法律文书审核和行政复议、诉讼等行政争议解决等工作。上述工作多是应行政机关邀请参与其中，作为政府法律顾问的律师的自身的能动性、主动性未得到充分发挥。强调和重视律师建议工作，有助于发挥律师作为政府法律顾问的主动性，更深入、细致地了解政府行政工作，参与政府行政立法、执法、政府信息公开、信访等工作，帮助政府落实依法行政的方针。 2、有助于发现和弥补行政工作漏洞，提高政府依法行政水平， 高水平的政府法律顾问，应当熟谙现行有效的行政法律、法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章，可以对照相关规范性文件的规定，评价行政工作合法性，评估存在的法律风险，及时发现和弥补行政工作漏洞，改善工作技巧和方法，不断提高政府行政立法、行政执法、信访以及政府信息公开等工作的法治水平。 3、有助于有针对性地开展法制宣传和教育，普及行政法律知识 众所周知，司法建议、检察建议是人民法院、人民检察院针对案件中有关单位和管理部门在工作方法、管理体制、规章制度存在重大问题，建议他们健全规章制度，堵塞漏洞，进行科学管理，提出改进和完善管理工作的建议。在实际工作中，提出司法建议、检察建议已经成为人民法院、人民检察院进行法制宣传，扩大办案效果的一项重要工作。而作为政府法律顾问，律师近年来逐渐深入行政机关的各项工作，为各级政府提供立法、行政执法、政府信息公开、信访等更为全面的法律服务。相较之于人民法院、人民检察院，律师可以更为全程、全面、客观地了解、分析顾问单位各项工作的漏洞，更有针对性地进行法制宣传和教育，普及行政法律知识，促进学法、用法氛围的形成。 三、律师建议书的书写格式与内容 政府法律顾问工作过程中，律师建议工作应给予充分的重视。实际工作中，律师建议的实际载体即律师建议书。本文所指的律师建议书是指，在政府行政工作中，作为政府法律顾问的律师，针对政府行政立法、行政执法、信访、政府信息公开等日常行政工作中发现的问题、漏洞，以律师事务所名义向政府及相关部门出具的正式建议性法律文书。 我们认为，由于律师建议的性质及具体用途，律师建议书应当具有律师文书的严肃性、严谨性、逻辑性，同时应当遵循政府公文的基本格式和写作规范。具体而言: 首先，要找准律师建议书的位置感。位置感在政府公文写作中很重要，在律师建议书的起草过程中也同样重要。律师建议书是针对政府行政中存在问题提出的建议，不是也不应当成为我们发泄个人情绪的方式。因此，从立意上，应当注意站在政府法律顾问对政府提出建议的高度;从结构上，应当力求概括准确、结构清晰、一目了然;从行文上，应当注意用语尽可能客观公正，不卑不亢，尽可能避免使用情绪化表达;从内容上，应当论理清楚、有理有据，且建议明确。 其次，标题应简明扼要地说明建议书内容。律师建议书的标题应精炼具体、简明扼要地说明律师建议书针对的问题以及律师建议书的性质。如“针对某某工作方面的律师建议”等等。一般而言，律师建议书的标题不宜加副标题，且尽量控制在一行以内;字体应采用二号、宋体或仿宋体。 第三，律师建议书建议采用“总-分-总”的行文结构。一般的政府公文写作均采用“总-分-总”的结构形式。虽然这种结构形式有过于僵化的嫌疑，但这是在长期实践中总结的较为适应行政工作的公文形式，且的确有助于政府机关领导在短时间内了解律师建议书的内容与逻辑结构。 第四，应充分重视首部的书写。律师建议书的首部包括尊称和首段。律师建议书的首部集中反映整个律师建议书的内容，也充分反映律师建议书的书写水平，所以应当给予充分的注意。具体地，律师建议书可以书写尊称，如“尊敬的领导”等。在起始的首段，律师建议书应开门见山，不穿靴戴帽。如“在……的领导下”、“在……的大力支持下”等内容，不宜出现在律师建议书中。律师建议书的切入点很重要。律师建议书首段应当明确切入点，并交代选择切入点的原因和意义。在行文时，应讲究贴切鲜明、一语道破、切中要害，切忌拖泥带水。 第五，问题、漏洞的概括应准确、扼要。律师建议书应对政府行政工作中的问题、漏洞准确、扼要地进行概括。如无法简短地概括完毕，可以分类、分列展示出来。 第六，应注意结合相关规范性法律文件进行分析。律师建议书应以现行有效的法律、法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章作为依据。因此，律师建议书在分析行政工作问题时应充分体现律师作为政府法律顾问的专业性，在行文中结合相关法律规定的背景进行分析。具体的方式可以灵活掌握，可以直接引用规定内容，也可以边叙事边引用，最终均是为了在分析问题、漏洞时凸显出与现行法律规范不符、矛盾冲突的内容和方面。 第七，建议内容应有针对性，且具体、可行、合法。律师建议书的最终落脚点在于建议的内容。建议的内容应当根据现行法律规范，结合行政机关工作实际，针对律师发现的政府工作的问题、漏洞，明确、具体地提出较为可行的改善方案。 限于篇幅，关于律师建议的地位作用、重要意义以及律师建议书的格式、结构、行文方式等无法一一述及。但是应强调的是，律师建议工作应作为政府法律顾问工作中的重要方面，深入其中的执业律师应积极深入、细致地了解政府行政工作的程序和内容，在现有法律、法规的规范下，在行政工作专业性的基础上，结合自身实践，做好对政府主动建议的工作。 |
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