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城乡人口流动不再是中国城镇化的第一动力，城镇化已经进入以核心大城市边界扩张为主要形态的“都市圈化”阶段。都市圈化既是解决大城市病、激活中小城市活力的有效发展路径，也是中等收入群体倍增的现实空间路径。（本文选自《中国经济增长十年展望（2020-2029）：战疫增长模式》） · 2019 年城镇化进程回顾与未来十年展望 · 我国城镇化进入标志性新阶段。2019年末，我国城镇常住人口8.48亿人，比2018年增加了1706万人，常住人口城镇化率达到60.60%，比2018年提高了1.02个百分点。常住人口城镇化率超过60%，意味着我国城镇化迈过新台阶，进入城市文明占较大主导地位的社会发展新阶段。分区域看，东部、中部、西部和东北地区常住人口城镇化率分别比上年末提高0.72、1.20、1.16和0.47个百分点，呈现中西部快于东部和东北地区的态势，区域间城镇化水平差异进一步缩小。 城镇化和工业化发展基本保持同步。2019年，我国城镇就业人员4.42亿人，占全国就业人员比重为57.1%，比上年末上升1.1个百分点，非农就业人口比重比城镇化率低3.5个百分点。全年城镇新增就业1352万人，比上年少增9万人，但明显高出年初提出的1100万人的预期目标，已经连续7年保持在1300万人以上。全国农民工总量达到2.91亿人，比上年增长0.8%，增长继续放缓。其中，外出农民工17425万人，增长0.9%；本地农民工11652万人，增长0.7%。 户籍人口城镇化略慢于常住人口城镇化。2019年，我国继续推进农业转移人口市民化和1亿非户籍人口在城市落户，推动常住人口享有与户籍人口同等的城镇基本公共服务和社会保障。随着中小城市和小城镇取消落户限制等一系列政策的实施，人户分离人口和流动人口比上年末分别减少613万人和515万人，户籍人口城镇化率为44.38%，比上年末提高1.01个百分点，略慢于常住人口城镇化率的提升速度。按照《国家新型城镇化规划（2014—2020）》，到2020年末，我国户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右。这意味着2020年户籍人口城镇化率的提升速度要比常住人口城镇化率快0.5个百分点才能实现。 城镇化率已不能反映当前城镇化动力机制的新特征。根据Logistic模型的推算，未来十年我国城镇化将逐步进入中速推进期，城镇化率将保持年均提升0.8个百分点的速度，在2029年达到69%左右。然而，由于未来十年城镇化的动力机制将发生以下三方面重要变化，“城镇化率”指标不能很好地反映中国城镇化的新特征，过去和今后城镇化率指标的定义虽然一样，但代表的含义已经不具可比性。 第一，城乡人口流动不再是城镇化的第一动力。从统计局2018年公布的数据看，城镇人口增长的第一大动力由城乡人口转移转变为行政区划调整。这种变化并不是数字游戏，而是反映了大城市周边乡村产业的工业化和基础设施的城乡融合，意味着城镇化已经进入以核心大城市边界扩张为主要形态的“都市圈化”阶段，即“城镇化2.0”时代。 第二，城城之间人口流动的规模加大。近年来，人口继续向广州、深圳以及二线城市集聚。虽然城城之间的人口流动并不会反映到城镇化率的变动中，但城城人口流动对我国经济效率的提升作用并不亚于城乡人口流动。由于城城流动人口多为人力资本较高的群体，人口从低效率城市转向高效率城市，其产生的结构转化效应甚至可能会超过城乡流动。 第三，城市之间的日常人口流动愈发重要。每天中国各城市之间有逾1000万人跨城出行，每个中国人平均每年发生三次城城之间流动。日常人口流动具有重要的经济社会价值，其行为背后是贸易往来、资金流动、技术交易等资源优化配置过程，而这一行为也非目前的城镇化率所能捕捉。 · 都市圈化是中国城镇化进程中的新阶段 · 如上文所述，中国城镇化日益表现出城市部分功能向周边区域扩展、城城人口流动规模扩大、城市间日常人口流动加快等新特征。在这种背景下，继续单纯从城乡人口迁徙的视角观察中国的城镇化，已经不能很好地反映城镇化进程中要素集聚的新趋势，需要用新的空间视角反映我国城镇化的新特征。这一新的空间视角就是“都市圈化”。 都市圈是城镇化中后期的重要空间载体。当一个国家的城镇化率超过60%，人口集聚的规律往往会导致“大城市病”和“中小城市衰败”这两种现象并存。都市圈化是解决大城市病、激活中小城市活力的有效发展路径。在政府城市规划和市场主导配置的共同作用下，都市圈化会推动一国区域格局向“大分散、小集中”的模式演进。发展城市功能分散化、产业分工协作一体化、交通往来便利化、公共服务均衡化的都市圈，行政边界就不再构成对资源配置的硬约束，进而会促成区域间合理分工和要素有效组合，形成核心大城市与周边中小城市共生发展、有机联动的空间形态。 关于都市圈范围，国内外基本上是从中心城市、外围地区、中心城市和外围地区之间的功能联系这三个方面界定，划分依据多为地理距离、时间距离、空间联系和通勤情况等。按2019年2月国家发展改革委印发的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》，都市圈是“城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态”。本章采用以下两个步骤识别出我国的都市圈。 第一，确定潜在的核心城市。核心城市是都市圈存在的先决条件。都市圈必须有一个经济功能强大的核心城市作为发展引擎，核心城市具备辐射带动周边中小城市一体化发展的能力。为此，我们选取中国大陆4个直辖市、27个省会城市、5个计划单列市及苏州市为都市圈的潜在核心城市。 第二，确定都市圈的城市网络范围。在空间形态上，都市圈是一个核心城市与周边中小城市形成的城市网络，劳动力、资金、技术乃至公共服务等在城市间流动、重组和配置，表现为高效的交通通勤网络、资金配置网络、生产分工网络和公共服务网络。为了判断一个中小城市是否融入了都市圈的城市网络，我们设定了如下量化标准：都市圈的非核心城市与核心城市每日平均双向流动人口规模在3万人以上，或非核心城市与核心城市每日平均双向流动人口占前者常住人口比重的0.5%以上。 依据以上划分方法，我们识别出中国大陆的28个都市圈。由于大连、青岛、济南、南昌、海口、拉萨、西宁、银川和乌鲁木齐9个城市对周边城市的带动作用不足，其周边未能有一个城市符合上述第二个条件，所以未能发展出都市圈。识别出的28个都市圈可以分为三大类：一是三个跨省连片都市圈，包括京津冀都市圈、上海都市圈和成渝都市圈，它们总共包含9个独立的小都市圈；二是两个省内双核都市圈，包括广深都市圈和福厦都市圈，它们总共包含4个独立的小都市圈；三是15个省内单核都市圈，包括郑州都市圈、合肥都市圈、武汉都市圈、长沙都市圈、西安都市圈、兰州都市圈、沈阳都市圈等（见表13.1）。 资料来源：笔者计算。 · 近年来中国都市圈化的新进展 · 在中国城镇化进入都市圈化阶段后，城镇化率这一指标的变动已经不能很好地反映城镇化的趋势和结构特征。为此我们通过四个新视角来观察当前都市圈化的进展（由于在28个都市圈中，有13个都市圈因区域上重叠形成了5个连片都市圈，从而存在20个独立的都市圈。为了不重复计算我国都市圈的各项指标，下文以20个都市圈为研究对象）。 人口向都市圈集聚的速度有所加快，但仍慢于经济集聚的速度。 全国人口向都市圈集聚的速度有所加快。2018年，全国20个都市圈常住人口总规模为6.03亿人，比2015年增长2.36%，占全国人口比重的43.2%，较2015年提高0.36个百分点。近三年都市圈人口年均增长464万人，比2010—2015年每年多增55万人，人口流向都市圈的速度略有加快。从各都市圈人口在其所在省份总人口的比重看，西安、福厦、成渝、京津冀、广深、武汉和长春都市圈集聚了省内一半以上人口，尤其是西安和福厦都市圈的人口集中度超过七成（图13.1）。 广深都市圈的人口集聚力最强。2015—2018 年，广深都市圈的常住人口增长了429万人，对全国都市圈新增人口的贡献率超过三成（30.9%）；上海都市圈和成渝都市圈分别新增155万和145万常住人口，贡献率分别为11.1%和10.4%；长沙都市圈、福厦都市圈和郑州都市圈也成为近年来重要的人口集聚地。京津冀都市圈新增人口贡献率在2010—2015年达到28.7%，位列各都市圈的榜首，但2015—2018年常住人口年均增长率比2010—2015年低1.38个百分点，对全国都市圈人口的贡献率下降到5.2%，排名也降为第七位。相比其他都市圈，东北地区三个都市圈的人口出现绝对下降，沈阳都市圈、哈尔滨都市圈和长春都市圈同期流失的人口，分别达到8.8万人、19.2万人和25.0万人（表13.2）。 都市圈人口集聚速度慢于经济集聚速度。2018年，全国20个都市圈经济总量占全国GDP的57.0%，都市圈总人口占全国人口比重为43.2%，人口集聚度比经济集聚度低13.8个百分点。2010年和2015年，人口和经济集聚度之差分别为13.1和13.6个百分点，可见从2010年到2018年两者的剪刀差是逐步扩大的。分区域看，广深都市圈和长沙都市圈的省内人口集中度落后于经济集中度的幅度最大，2018年的差距达到了25.8和20.9个百分点；较为均衡的是福厦都市圈和沈阳都市圈，人口集中度仅比经济集中度低2.9和0.3个百分点；西安都市圈是唯一一个人口集中度（74.8%）高于经济集中度（71.5%）的都市圈。都市圈的经济集中度高于人口集中度反映了其相对于其他地区的高效率，对于那些经济集中度远高于人口集中度的都市圈而言，其所在省区人口仍有进一步向该都市圈集聚的潜能。 都市圈内部的城镇化率高于全国平均水平，但近年有所放缓。 2018年，全国20个都市圈的城镇人口为4.06亿人，占都市圈内总人口的比重为67.3%，较2015年提高3.1个百分点，年均提高约1.0个百分点，比2010—2015年年均少增约0.1（0.08）个百分点，比同期全国城镇化率年均少增0.12个百分点，都市圈内部城镇化的速度有所下降。2015—2018年，全国都市圈城镇人口增加2788万人，同期全国城镇人口增加6021万人，意味着有46.3%的新增城镇人口进入都市圈。2015—2018年，都市圈城镇人口增量排名前五的都市圈为广深、成渝、郑州、京津冀和上海都市圈，其中广深都市圈由2010—2015年的第五位升至第一位，京津冀和上海都市圈的排名则有所下降。广深、上海、沈阳、宁波、京津冀、呼和浩特和福厦都市圈的城镇化率高于全国都市圈城镇化率的平均水平。尤其是广深都市圈，2018年的城镇化率高达83.9%，上海、沈阳、宁波、京津冀和呼和浩特都市圈在2018年的城镇化率也已超过70%。而其他都市圈的城镇化水平较低，尤其是西安、哈尔滨、南宁和长春等8个都市圈的城镇化率仍低于60%。从动态来看，2015—2018年，除合肥、长春、长沙、广深、昆明和宁波6个都市圈的城镇化率年均提高速度快于2010—2015年外，其他14个都市圈的城镇化进程均有所放缓。 各都市圈城镇化的内生动力有较大差异。2015—2018年，广深、成渝、上海、西安、南宁、宁波、长春和哈尔滨都市圈（见表13.2）仍处于核心城市快速城镇化阶段，中心城市的城镇人口增长占比超出60%。同时，有7个都市圈60%的城镇人口增长源泉来自周边城市，尤其是兰州、太原、京津冀和贵阳都市圈，其周边城市的城镇人口增长占比高达70%以上，周边城市的城镇化速度快于核心城市。变化最为明显的京津冀都市圈，核心城市新增城镇人口比重由2010—2015年的72.4%下降到2015—2018年的29.4%，都市圈城镇化的主要动力转向城市网络中的周边城市。 我国都市圈化率的水平仍然较低,人口进一步向都市圈集聚潜力巨大。 我们以“全国都市圈城镇常住人口/全国总人口”衡量全国的都市圈化率，以“各都市圈城镇常住人口/各都市圈所在省份总人口”衡量各都市圈的都市圈化率（都市圈化率又等于 “都市圈人口比重×都市圈的城镇化率”）。2018年，全国的都市圈化率为29.1%，较2015年（27.5%）提高1.6个百分点，年均提高0.5个百分点。相比于城镇化率，我国都市圈化率的平均水平仍然较低，只有不到30%的人口居住在都市圈的城镇区域，人口进一步集聚的空间仍然很大。 2018年，福厦、广深、京津冀、西安、成渝等7个都市圈的都市圈化率超过全国平均水平，其中福厦、广深和京津冀的都市圈化率均超过了45%。尤其是福厦都市圈，2018年的都市圈化率达到49.7%。此外，西安和成渝都市圈率也达到44.7%和40.8%。而哈尔滨、呼和浩特、沈阳、长春和贵阳等13个都市圈的都市圈化率要低于全国平均水平。其中，合肥、南宁和宁波都市圈化率尚未达到15%，这主要是由于这三个都市圈涵盖的周边城市只有2个、2个和1个。在2015—2018年，除广深、长沙和合肥等6个都市圈化率年均提高的百分点高于2010—2015年外，其他14个都市圈化进程均有所放缓。
各都市圈之间的对内和对外活跃度存在较大差异。 借助于手机用户大数据，我们统计了全国各个地级市之间的日常人口流动。从都市圈内部的日常人口流动规模看，广深都市圈位居首位，每天都市圈内部的城市间人口往来高达86.2万人，上海都市圈以日均47.8万人排在第二位。从都市圈与外界往来的日常人口流动规模看，广深、上海和京津冀都市圈分列前三名，都市圈内外人口往来规模分别达到187.5万人、173.9万人和133.0万人。 我们以“都市圈内部日均双向流动人口/都市圈总人口”衡量都市圈“内部往来活跃度”。按该活跃度指标，我们将全国都市圈分为四类：一是4个“极活跃都市圈”（活跃度>0.6%），其中广深都市圈的活跃度最高，分别高出其后的西安、太原和上海都市圈0.5、0.7和0.7个百分点；二是7个“高活跃都市圈”（0.5%<活跃度<0.6%），除京津冀和成渝都市圈外，高活跃都市圈多为以强省会为核心的省内单核都市圈；三是4个“中活跃都市圈”（0.4%<活跃度<0.5%），多为以较弱省会为核心的省内单核都市圈；四是5个“低活跃都市圈”（活跃度<0.4%），宁波和南宁都市圈的活跃度最低，尤其是宁波都市圈，内部活跃度仅为0.1%。
我们以“都市圈内外日常往来人口占全国日常往来人口比重/都市圈常住人口占全国比重”衡量各都市圈“对外互动活跃度”，该指标大于1则表明都市圈对外活跃度要超过全国城市的平均水平。计算结果发现，所有都市圈对外互动活跃度都超过全国城市的平均水平。其中，广深都市圈对外活跃度达到最高的3.16；合肥、上海、南宁、太原、呼和浩特、宁波6个都市圈与外界的互动也较为活跃，对外活跃度指标都大于2；京津冀、长沙、西安、郑州、沈阳、贵阳、昆明、兰州、武汉9个都市圈的对外活跃度处于1.5~2的水平；长春、福厦、哈尔滨、成渝4个都市圈的活跃度在1.2~1.5之间。 通过以上两类活跃度指标的对比，我们可以发现，广深都市圈的内外活跃度都远超其他都市圈，是中国人员往来最活跃的区域。而南宁都市圈虽然内部活跃度不高，但由于和广深都市圈的联系较为密切，其对外活跃度也较高。与之相反，成渝、福厦和武汉都市圈的内部活跃度较高，但对外活跃度相对较低。
都市圈化是中等收入群体倍增的现实空间路径。 当一国城镇化率跨过60%的门槛，都市圈日益成为引领该国经济发展的主引擎，也是一国参与国际竞争的重要空间载体。根据我们的测算，假设城乡人口和城城人口转移停滞，中部和西部农村地区中等收入者需要增长十倍以上才能保证全国中等收入群体规模的倍增，但这从农业要素和产业发展的角度看是不可能的。通过深度城镇化特别是都市圈化，让更多处于低效率部门和地区的人口进入高效率都市圈的先进生产部门，是实现全国中等收入群体倍增的现实空间路径。为此，我们提出如下几点思路性建议。 第一，在各都市圈设立跨行政区域的协调委员会。成立这一跨行政区域委员会的目的是解决都市圈内部政府治理碎片化问题。通过制定大都市圈经济发展规划、产业专项规划和交通网络规划，可以在核心与非核心城市之间建立高效有序的产业分工协作体系，从而实现都市圈内部的跨区域联动效应，并在大都市圈范围内提高土地使用、基础设施和公共服务的效率。 第二，通过公共交通导向TOD模式开发都市圈以创造城镇化新的集聚效应。可在都市圈核心城市周边100~200千米内的范围建设快速轨道交通，并以沿途各个铁路站点为中心进行土地综合开发，建设住宅区、写字楼、百货店、购物中心、娱乐场所、酒店等设施。以TOD模式推进都市圈建设，是实现城乡交通基础设施和公共服务一体化的重要途径，是城市功能布局均衡化的政策杠杆，也是实现城市基础设施投融资可持续发展的重要途径。 第三，以公共服务资源合理配置优化人口在都市圈内部的分布。加强优质公共服务资源向大都市圈非核心城市转移的力度，缩小核心城市与周边城市在医疗、教育、养老等服务的规模和质量差距，能够避免都市圈内的公共服务资源过度向核心城市集中，并逐步建立起都市圈各城市间公共服务的衔接和共享机制，从而实现公共服务的普惠性和公平性。 第四，国土空间规划要充分考虑都市圈化的新特征。正在进行的以多规合一为特征的国土空间规划编制，不能只以单一城市的城镇化率指标作为城市空间布局的考量因素，而要充分考虑到都市圈的空间连绵、人口高度集聚、要素互动密切以及跨越行政区域等特征，以都市圈为重要的规划单元，来统筹人口、产业、交通、市政基础设施等方面对国土资源的要求。
定价：98.00 书号：ISBN 978-7-5217-1996-3 作者：刘世锦主编 |
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