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作者：大岳咨询 唐欢 委托运营这个概念可查到的官方出处来自《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费用。随着国内陆铁建设的兴起，未来地铁将涉及延长线或跨区域运营，由此将涉及到延长线与跨区域的委托运营。2013年前，轨道交通项目委托运营的表述较少，基本是摸着石头过河，实操以北京大兴线为代表。2013年之后发布的文件，皆将委托运营作为PPP的一种，但实践中并无按照PPP来运作的案例，部分项目如杭州下沙线、北京燕房线和西郊线，基本都是谈判、签署协议，并未走PPP的流程，本文主要探讨对委托运营的理解并分析相关具体方式的选择： 一、对委托运营的理解 从政府和运营商对收益和风险的考量来说，城市轨道交通的委托运营有两种运作方式：一是仅授予运营商使用权（运营权），二是授予使用权（运营权）和收益权。两种方式的区别在于运营商对收益和风险的承担，最终体现在委托运营服务费的结算方式上，具体为： 二、委托运营的具体方式 一是政府包干风险和收益，运营商只获取服务费。即运营商提供线路运营和管理维护服务，但不享有地铁运营票务和非票务收入、不承担运营成本和更新改造等支出及风险，仅仅代表政府对上述收入支出进行管理；政府全权享有地铁票务和非票务收入，承担运营成本和更新改造等所有支出及风险，按照运营成本一定比例向运营商支付运营管理服务费。 二是运营商包干风险和收益，政府给予补贴。即运营商提供线路运营和维护管理服务，全权享有地铁票务和非票务收入，承担运营成本和更新改造等所有支出及风险；政府按照运营管理协议中事先约定的固定补贴金额或补贴机制向运营商支付补贴，进行履约和行政管理，实际运营盈亏由运营商自负。 三、具体方式的选择 采用“政府包干风险和收益，运营商只获取服务费”方式的优势是：一是北京大兴线和杭州下沙线有成熟参照模式，实际运作效果总体可行，大兴线是北京4号线的延长线，北京4号线采用特许经营模式、北京市政府授权京港地铁公司负责机电设备的投资建设和线路运营；大兴线由政府投资，京港地铁公司负责运营管理、只获取运营管理服务费，杭州下沙线与大兴线类似；二是运营商不承担票价、客流、运营成本、更新改造等收入支出风险，谈判容易达成一致，有利于确保开通时间计划的实现。但该方式具有如下劣势：一是由于政府承担所有支出和风险，运营商仅收取固定服务费，不利于激发其优化服务、创造收入、降低成本的积极性；二是为保证财政资金的有效使用，政府需对运营商经营期间的所有费用、合同进行评估、核算、审批，工作繁琐且量大，需另行委托专业机构，增加政府行政成本。 采用“运营商包干风险和收益，政府给予补贴”方式的优势是：一是运营商包干支出、风险和收益，有利于最大程度激发其优化服务、吸引客流、提供效率、降低成本、创造收益的积极性，可充分发挥运营商优势，符合政府引入优秀运营商的初衷；二是政府仅需要对运营商进行履约和行政管理，无需对具体经营事项进行审核，管理简单、责权明晰、行政成本相对较低。但该方式的劣势是由于运营商自行承担收入支出风险，政府只按照约定进行补贴，运营商对未来风险预估会加大，但政府则会基于客观评判和补贴合理原则，谈判有一定难度。 四、委托运营服务商的确定方式 目前国内采用委托运营方式较多的情况是延长线或跨区域委托运营，由于为贯通运营的一条线路，为确保运营安全、统一运营服务标准，原有运营商具有唯一性和排他性，一般情况下采用以下方式确定运营商： 一是单一来源采购方式。延长线委托运营很多情况下仅需运营商提供运营管理服务，符合政府采购服务相关规定，考虑到全线一体化规划、设计、建设，基于高度自动化安全运行要求，运营商具有天然唯一性和排他性，完全符合单一来源采购要求。但根据目前政府采购条例和实施细则的规定，政府采购服务合同履行期限一般为3年，需要突破常规限制。 二是签订补充协议方式。在原协议基础上，通过签订补充协议的方式，对于延长线等委托运营项目进行协商，采用该种方式最好在原协议编制之初就留下未来补充协议可能事宜的开口，确保补充协议方式有依据。 三是其他方式。例如，深圳市2006年施行的《深圳市公用事业特许经营条例》中规定，可通过招募方式（公开发布公告后，和申请人谈判）确认经营者身份。 综上所述，委托运营的每种具体方式都有其优劣势，具体方式的选择应根据项目实际情况而定。如果为加快项目推进进度，同时减少前期复杂的谈判工作，可以采用第一种方式；如果为确保政府和运营商责权明晰，充分发挥运营商积极性以提供优质运营服务，实现引入优质运营商的初衷，可采用第二种方式。至于具体程序的选择上，可根据当地的政策并结合原协议的约定进行综合分析，选择可操作的合规方式。 |
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