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公民、法人或其他组织在取得从事某种事项的行政许可之后，可能因为各种原因而不能再从事所许可的活动。此时准予行政许可的行政机关，或者其上级机关、异地的同类同级行政机关会就作出一定的决定，禁止被许可人继续从事相关的活动。这就涉及行政许可的“撤回”、“撤销”、“吊销”、“注销”问题。然而笔者发现一些文件中，对于行政许可的“撤回”、“撤销”、“吊销”、“注销”的规定上有混淆及不当之处。现试分析如下： 一、法律规定 《行政许可法》第八条第二款：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。 《行政许可法》第六十九条：“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可： （一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的； （二）超越法定职权作出准予行政许可决定的； （三）违反法定程序作出准予行政许可决定的； （四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的； （五）依法可以撤销行政许可的其他情形。 被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。 依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。 依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护”。 《行政处罚法》第八条：“行政处罚的种类:……(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照……” 《行政许可法》 第七十条：“ 有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续： （一）行政许可有效期届满未延续的； （二）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的； （三）法人或者其他组织依法终止的； （四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的； （五）因不可抗力导致行政许可事项无法实施的； （六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形” 二、简要分析 从上述法律规定来看： （一）撤回行政许可适用情形为：被许可人在取得许可时合法， 但取得许可后，因为法律法规规章规定的修改，许可条件发生了变化，被许可人不能达到新规定要求的条件；或者被许可人自身及其他客观情况发生了变化，致使被许可人达不到法律法规规章所规定的条件，准予行政许可的行政机关就可以撤回行政许可。 前者，比如原来法律规定取得某项资格证需要具备“本专业大学本科以上学历”，后来修改为应当具备“本专业全日制大学本科以上学历”；那么“五大生”就不再符合条件；后者，比如从事某项操作类型的许可时需要具备“身体健康”的条件，某人取得该许可后，因为某种原因成了残疾人，那么就不再符合许可条件。 需要注意的是：由于被许可人取得许可是合法的（取得许可时的条件符合当时的法律法规规章规定），特别是法律法规规章的变化，本不应当具有溯及力，故撤回行政许可的条件中还有一条是“为了公共利益的需要”。也就是说即使相关规定发生了变化，或者客观情况发生了变化，致使被许可人目前的情况不符合现行的许可条件，但如果被许可人继续实施该许可事项并不损害公共利益的话，行政机关也不应撤回行政许可。 同时，根据信赖利益保护原则，行政机关撤回行政许可给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿（不是赔偿）。 此外，还有一种特殊情况，就是通过修改或者废止法律法规规章，取消了某个事项的行政许可规定，此时行政机关也应当撤回行政许可 ，同时告知当事人可以继续实施该事项而无需取得许可。 （二）撤销行政许可适用于取得许可不合法的情形。也就是说被许可人自始至终都不符合许可的条件，当初行政机关作出准予许可的决定不合法。具体情形又分为：1、被许可人在申请行政许可时并无过错，如实提供了相关材料，介绍了相关情况，但因为行政机关及其工作人在审查过程中存在滥用职权、越权行事、玩忽职守、违反程序等问题，或者把关不严及对法律法规规章规定的许可条件掌握不准等原因，错误地决定准予行政许可；2、被许可人采取欺骗、贿赂手段获得许可。 在第一种情况(即被许可人没有过错）下，一般来说行政机关根据利害关系人的申请应当撤销该行政许可，也可以依职权撤销行政许可。但是根据信赖利益保护原则，行政机关撤销行政许可导致被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。例如，某人申请从事熟食经营需要取得许可，但其不符合许可条件，行政机关准予许可之后很快发现了其不符合许可条件且不具备整改条件，即应当撤销许可。但此时该人已经投入了30万元用于店堂装修，那么行政机关在撤销许可时就应当向当事人赔偿30万元。而在第二种情况下，因为被许可人过错明显，故无论利害关系人是否提出申请，原则上行政机关都应当撤销行政许可。由于被许可人对自己不符合许可条件是明知的（否则就没有必要采取欺骗、贿赂手段来获得许可），故没有值得保护的信赖利益，行政机关撤销行政许可不必赔偿。 但无论是第一种情况还是第二种情况，如果撤销行政许可将严重损害公共利益，则不应当撤销行政许可。比如某人获得许可从事乡村道路客运，在申请许可时其并不符合客运驾驶员的驾龄等条件，待行政机关发现后其已经符合相应的条件，且此线路上只有该人驾车从事客运，一旦撤销许可将导致沿线群众严重出行不便，那么行政机关就不应当撤销该许可。 撤销行政许可，可以由作出准予许可决定的行政机关决定，也可以由其上级行政机关决定。 （三）吊销许可证或执照等许可证明文件是一种行政处罚，适用情形为：取得许可合法，但在从事被许可的活动中有较严重的违法行为，于是行政机关剥夺其从事被许可活动的资格。常见的如醉酒驾驶机动车的，公安机关交通管理部门吊销其机动车驾驶证。 需要注意的是，吊销许可证或者执照，并不一定由许可机关实施，也可以由异地的同类同级机关实施。比如某人持甲市公安局交警支队颁发的机动驾驶证，在乙醉酒驾驶机动车，那么乙市公安局交警支队应当吊销该人的机动车驾驶证。 （四）行政许可的注销，可以理解为并非通常的行政决定（即不是行政机关的意思表示行为），而是一种事实行为，主要包括对因自然原因导致的许可终止（如许可到期未延续、被许可的自然人死亡或丧失行为能力、被许可的单位终止）的确认，和对撤回、撤销行政许可及吊销行政许可证明文件等行政决定的执行两种情况。 三、相关文件中使用“撤回”、“撤销”、“吊销”、“注销”的情况举例 先以近日司法部办公厅发布的《关于开展司法鉴定机构和鉴定人清理整顿工作的通知》为例： （一）《通知》第四部分“清理整顿内容”中，第(一)项“严格准入监管”，第1点“对鉴定机构、鉴定人登记事项发生变化，不符合设立条件的，撤销登记并依法办理注销登记手续”。从前面分析可知，因为客观情况发生变化而不再符合许可条件的，行政机关应当“撤回”行政许可而非撤销。 （二）《通知》第四部分“清理整顿内容”中，第(三)项“严格执业监管”，最后要求“发现鉴定机构、鉴定人存在严重违法违规行为的，依法撤销登记”，显然这里的撤销登记是对鉴定机构、鉴定人在执业活动的违法行为实施的处罚，那么准确的表述应为“吊销《司法鉴定许可证》或者《司法鉴定人执业证》”。 不过这个错误的源头在于《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》第十三条第二款“鉴定人或者鉴定机构有下列情形之一的，由省级人民政府司法行政部门给予停止从事司法鉴定业务三个月以上一年以下的处罚；情节严重的，撤销登记：（一）因严重不负责任给当事人合法权益造成重大损失的；（二）提供虚假证明文件或者采取其他欺诈手段，骗取登记的；（三）经人民法院依法通知，拒绝出庭作证的；（四）法律、行政法规规定的其他情形”。 再看公安部规章《机动车驾驶证申领和使用规定》。其第六十一条第二款规定：“机动车驾驶人身体条件发生变化，不符合第十二条第二项规定或者具有第十三条规定情形之一，不适合驾驶机动车的，应当在三十日内到机动车驾驶证核发地车辆管理所申请注销”。显然这里的“注销”之前少了一个步骤，即公安机关交通管理部门作出“撤回驾驶许可”的决定，然后执行该决定，在公安机关交通管理部门的登记簿册（传统）或信息系统（现代）中注销该人的驾驶许可（并收回其机动车驾驶证）。 总之，“撤回”、“撤销”、“吊销”、“注销”各有其特定适用情况，不能混淆。 |
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