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本期嘉宾：国家卫生健康委卫生发展研究中心卫生人力研究部主任 张光鹏 公共卫生人才队伍是公共卫生体系的核心资源。截至2019年底，全国共有专业公共卫生机构15924个，卫生人员89.6万人，占全国卫生人员总数的6.9%，每万人口专业公共卫生机构人员6.41人。公共卫生队伍建设一方面受公共卫生体系影响，是公共卫生体系建设的一部分；另一方面，公共卫生人才数量、结构等问题则与人才政策和管理制度密切相关。 现实问题分析 队伍数量有所增加，但建设进展缓慢，目标差距大 近十年来，全国公共卫生人员由2010年的62.45万人增加到2019年的89.6万人，年均增长4%以上，而同期全国卫生人员总量年均增长5%以上。各类公共卫生机构中，妇幼保健、急救、采供血等机构人员数量均有不同幅度增长；而疾控中心、卫生监督机构人员反而逐年减少，其中疾控中心9年减少了近8万人、卫生监督机构减少了1万多人。 根据《医药卫生中长期人才发展规划（2011-2020年）》，2020年专业公共卫生机构人员发展目标是97.95万人（笔者注： 规划原文是117.89万人，每千人口0.83人。公共卫生机构中包括了精神卫生机构。考虑到统计口径调整和机构改革等因素，此处将精神卫生机构、计划生育技术服务机构人数扣除），每千人口0.69人，目标差距较大，尤其疾控、监督、急救、采供血等机构队伍建设任务艰巨。 专业技术人员减少、关键技术力量削弱 卫生技术人员是卫生人员的主要组成部分和技术力量，公共卫生队伍中卫生技术人员所占比例持续降低。2018年，专业公共卫生机构卫生技术人员占76.8%，比2010年的77.9%下降了1.1个百分点。2019年，比例有所回升，达到了78.1%。 执业医师是卫生技术人员的关键技术力量，尤其随着公共卫生形势的变化，疾病防控需要更多的临床知识和公共卫生医师。但近年来我国公共卫生执业（助理）医师数量和占比持续减少。2010年~2018年，公共卫生执业（助理）医师由12.7万减少到11.4万，年均减少1.3%。 同期，临床、口腔、中医类别执业（助理）医师则年均分别增长4.6%、8.7%、8.7%。公共卫生类别执业（助理）医师占医师总量的比例由5.3%下降到3.2%，并呈年龄老化、学历与职称水平较低的状况。 建立了多层次培养制度，但培养模式尚不能满足需求 长期以来，我国开展预防医学教育培养了大批公共卫生人才。目前，公共卫生院校教育招生量约占全国医学相关专业总体招生规模的2%左右，包括中职中专、大专、本科、研究生等不同层次。同时，国家和地方积极探索公共卫生人员的毕业后教育，着力提高解决公共卫生实际问题的能力。 随着公共卫生形势以及疾病防控需求的变化，公共卫生院校教育中的课程设置、教学方式等不能很好地满足传染病疫情、食品安全、环境污染等公共卫生服务需求，对综合分析和解决实际公共卫生问题的培养不够。根据我们2015年对全国部分地区专业公共卫生机构人员的意向调查，55.5%的管理人员和77.2%的卫生技术人员认为公共卫生队伍与技术力量不能满足工作需要。 健全了人才配备标准，但落实缺位、人员流失严重 国家通过编制制度指导事业单位的人员配备，并逐步建立健全了疾控、卫生监督、妇幼保健等机构的编制或人员配备标准。但是，这些标准往往没有根据公共卫生需求和任务的变化而适时调整，甚至既有标准没有得到切实落实，各类公共卫生机构不同程度的存在缺编和编外用人。 根据我们2018年对全国836个样本公共卫生机构的调查，编外人员占到实有人数的32.6%，其中妇幼保健机构编外用人比例达到44.4%。另一方面，87.3%的样本机构存在空余编制，但编制的使用受到严格管控。2014年1月，中央编办、财政部、原国家卫生计生委印发《关于疾病预防控制中心机构编制标准的指导意见》，但增加编制落实起来难度较大。 同时，公共卫生机构人员流失问题突出。根据我们调查，医院、公共卫生机构、基层医疗卫生机构三类机构的流失人员中，公共卫生机构转行的比例最高，2017年为8.9%、2018年为6.6%。根据2015年我们与国家疾控中心的联合调查，2011~2015年，32个省级疾控中心年均流失530人，平均每个省级CDC每年流失16.6人。并且，流失的人员以高级职称、公共卫生执业医师为主，从事传染病控制和卫生检验的技术人员流失最多。 实施了绩效工资制度，但激励不足、评价标准不明确 2009年公共卫生机构实施绩效工资制度以来，总体呈现“规范有余、激励不足”。2018年全国公共卫生机构人均工资性收入8.49万元（公立医院12.04万元），其中疾控（含专病防治机构）9.20万元、卫生监督9.25万元、妇幼保健机构7.70万元、采供血机构8.66万元。尤其取消“三项收费”后，机构的发展和活力受到严重影响。随着医改的深入推进，公立医院和基层医疗卫生机构的绩效工资制度、薪酬制度均被纳入改革议程予以不断完善，相比之下，专业公共卫生机构绩效、薪酬政策的调整滞后。 公共卫生工作范畴广、内容杂，工作评价体系和绩效考核指标难以量化。少了“实绩”，公共卫生价值得不到认可，绩效工资的核定和提高成为“自说自话”。除了疾病防控等主体工作，公共卫生机构还承担一定的科研、教学等任务。通常情况下，科研有助于提高个体的学术和职业道路，具有较高的经济和非经济激励效应。在主体工作难以评价和激励不足的情况下，寻求科研激励成为公共卫生人员的倾向选择。 创新发展策略 我国事业单位人事管理和人才工作一般是依托于“机构”进行的，公共卫生业务范畴广、机构类型多，并且各机构的工作性质与任务差异较大，对于公共卫生队伍建设和人才管理，既需要统筹规划，又需要分类施策。 公共卫生管理具有公共性、专业性、社会性等特点，需要多部门合作、全社会参与、医防结合、平战结合，公共卫生队伍建设既要解决当前自身所面临的突出问题、提高履职能力，也要解决“常态化疫情防控”下更好地实现资源整合、人才集聚、协同高效等创新发展问题。 建立公卫人才集聚机制，提高公共卫生技术和服务能力 发挥“集中力量办大事”的人才制度优势，探索建立以公共卫生任务为导向，动员全社会广泛参与的公共卫生人才集聚机制，发挥公共卫生机构的“平台”作用。 一是以网络和基地为抓手，通过设立公共卫生“专业中心”“区域中心”“专业基地”和防控实验室等，集聚医院、高校、科研院所等专业机构力量，形成更广泛的专业技术网络体系。 二是以学科和项目为抓手，通过设立首席专家制度、重大科研专项等，集聚各专业领域的公共卫生高层次人才，加强联合攻关，提高“一锤定音”的关键技术能力。 三是以职业和技能培训为抓手，通过设立公共卫生任务的特定职业，集聚社会力量，重点加强流行病调查、检验检测、风险监测预警等专兼职人才培养，完成特定公共卫生任务，提升劳动者公共卫生素质和职业健康保护能力，实现平战结合、群防群治。 完善公卫人才职业体系，推动人才建设由机构向职业转变 特定公共卫生任务的完成，往往需要跨专业、跨机构、跨层级的专业团队及其密切配合，应打破完全按“机构”“管人”的模式，探索以“机构”为主、以“任务”为辅的人才管理和运行模式。 一是以《职业分类大典》为基础，通过修订现有职业和增补新职业，进一步提升公共卫生人才在国家职业分类体系中的地位和分量。 二是编制基于重大公共卫生事件的卫生专业技术人员和技能人员职业分类体系，聚类公共卫生“特有职业”、“周边职业”和“关联职业”，厘清“相关职业”间的内在联系，为公共卫生人才资源开发和公共卫生人才“战时”集聚提供职业分类依据。 三是探索基于特定公共卫生任务的人才柔性流动和调配组合策略，打破地域、层级、隶属关系等制约，建立以特定任务目标为导向的人才管理机制。 把握特点遵循规律，推进公卫人才培养和人事薪酬制度改革 遵循成长规律，把握实践特点，完善公共卫生人员培养。需根据公共卫生和疾病防控需求，提高人才培养与社会需求之间的适应性，完善公共卫生院校教育模式和内容，加强临床和公卫的深度结合，满足传染病、慢性病防控需求，提高独立解决实际公共卫生问题的能力。 遵循供求规律，把握平战结合特点，创新公共卫生人员配备和使用。按照“一定效率、供需匹配”原则，综合考虑职责任务、工作负荷、服务效率、人员现状以及需求导向等因素，建立基于特定任务、“平战结合”的公共卫生人员配备标准和动态调整机制。 遵循价值规律，把握公共性和知识性特点，完善公共卫生人员激励。改革专业公共卫生机构绩效工资制，建立基于岗位价值评估，基本工资和岗位固定工资为主的工资制度，体现公共卫生人力资源价值。在此基础上，探索以特定公共卫生任务绩效分配为辅的灵活的激励方式，调动公共卫生人员积极性。 |
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