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在5月28日下午第十三届全国人大三次会议闭幕后举行的李克强总理记者会上，总理在谈到今年的财政政策规模时提到：“特殊时期要有特殊的政策，我们叫做放水养鱼，没有足够的水，鱼是活不了的。”6天前，总理在2020年政府工作报告中提出，将发行1万亿元的特别国债，这必将持续影响今年接下来的国内资金市场，这也是继1998年和2007年之后，时隔13年我国再次启用特别国债这一财政政策工具，而这一次与前两次有何不同？此次特别国债的发行目的，在政府工作报告中写得十分明确：“要建立特殊转移支付机制，资金直达市县基层、直接惠企利民，强化公共财政属性，决不允许截留挪用。” 这次特别国债特别在哪？如何发行以及投向哪里？应是接下来市场和地方所注目之处。 
特别国债特别在哪？ 简而言之，特别国债跟普通国债的区别，就是特别国债要投到有收益的领域中去——换言之“要有资产形成”，建立稳健的收益机制。因为特别国债不会列入赤字，一般来说会纳入政府性基金预算管理，而政府性基金的原则是“以收定支”，所以自然有收益的要求。本次的特别国债，明确了一是区域上投向地方，二是领域上聚焦“抗疫”。财政部部长刘昆在部长通道中给予了进一步的解析，中央财政发行抗疫特别国债的收入，全部用于地方基础设施建设和抗疫相关支出，这将是对地方财力和地方财政运行的强大支撑。特别国债向谁发行？一般来说，特别国债的发行对象是机构投资者，也就是不发行给个人，换句新经济的术语，是To B而不是To C。其实，即使是普通国债，面向个人投资者发行的也是相对的小比例，财政部每年都在正常发行普通国债，在机构和个人之间的发行比例大致是9:1。国债投资的盈利特点主要聚焦在“稳健”二字上，面向消费者发行的国债，一般通过市场化的发行方式，相比消费者的其他投资方式，比如商业银行的理财、保险理财、信托理财、公募和私募基金等，国债的利率都相对更低，通常只比银行长期存款略高，期限较长（一般是三年期、五年期或十年期），且不能提前兑付。在国债发行融资之后，在具体的项目投向上，预计将分别根据项目的额度大小由国家发改委和省级发改委进行审批，如在国土整治、环境保护、发展新动能、新基建等方面立项后进行资金投入。所以，关于特别国债的具体项目投向，国家发改委可能会再发一个指导性的意见加以引导，可以明确的是，在《关于2019年中央和地方预算执行情况与2020年中央和地方预算草案的报告》中已经写明：增加地方资金使用特别国债资金的自主权。同样根据上述报告，1万亿特别国债的发行期限以10年期为主，与中央国债统筹发行，抗疫特别国债利息由中央财政全额负担，本金由中央财政偿还3000亿元，地方财政偿还7000亿元。
与上两次特别国债有何不同？ 综合来看，特别国债用于支持“特别项目”和“特别政策”。与历史上1998年和2007年的两次发行属于支持“特别项目”不同，这次特别国债发行属于“特别政策”。第一次发行特别国债是为了成立四大资产管理公司（AMC）。当时工、农、中、建四大国有银行不良资产比例已达20%，为妥善处置不良资产，支持四大资产管理公司的成立，1998年8月，财政部宣布发行期限为30年的2700亿元特别国债。当时的一个背景是，我国外汇储备已超过1000亿美元，所以基本思路是用一部分外汇储备额度，用以发行特别国债直接用于支持金融改革。第二次则是面向中投公司的成立。2007年，财政部共发行8期、规模1.55万亿元特别国债，用于购买中投公司的股权。当然背景仍然与持续充足的外汇储备有关，当时我国外汇储备已经突破了1万亿美元。前两次的特别国债发行的目的非常明确，共同点都是面向成立股权投资类机构，这样操作的出发点也是对金融市场影响相对较小；发行实施也完全在中央层面，跟地方无关，而这次的1万亿特别国债则是专门针对地方。根据政府工作报告中的说明：特别国债的1万亿，加上赤字1万亿，这2万亿元全部转给地方，建立特殊转移支付机制，资金直达市县基层、直接惠企利民，主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减税降费、减租降息、扩大消费和投资等，强化公共财政属性，决不允许截留挪用，形成了真正意义的“直通车”。在动用财政政策工具发行国债后，一般需要央行加以配合，从而让全社会的资金趋于相对平衡。综合来看，今年市场上将比去年的规模继续增加3.6万亿的资金，其中赤字规模比去年增加1万亿，1万亿的特别国债，地方专项债比去年增加了1.6万亿，这也是“积极的财政政策更加积极有为”的具体体现，这对全社会的资金市场给予了较为充分的供给，所以央行一般会配合相应的货币工具，如调低准备金率等手段，在“稳健的货币政策更加灵活适度”的精神下，相对应地放松银根，将更多的基础货币放给金融机构，让更多的金融机构来购买债券。这就延伸出了本次特别国债可能的发行方式：是通过市场公开发行还是对国有银行定向发行？回看前两次特别国债的发行，两次均包含向商业银行定向发行的方式。1998年是通过降准释放2400亿资金，加之财政部的400亿超储资金，完成认购2700亿国债；而2007年发行的1.55万亿特别国债，同样是向商业银行定向发行1.35亿元，其余的2000亿元通过市场公开发行。本次的1万亿特别国债通过何种方式或者何种方式组合发行，现在尚未明确，但可以肯定的是，不会通过央行直接购买国债的方式实现，这也就涉及到当下市场上尚在讨论的赤字货币化的根本性问题，就当下情况而言此举尚无可能，因为这将违背《中国人民银行法》中的“央行在公开市场上买卖国债”的法条。
围绕抗疫中心大局： 关于投向结构的政策建议 本次特别国债抗疫的属性明确：一是地方基础设施，二是抗疫支出，而相应扩展预计也将在“六保”的大框架下，既然特别国债有着投向收益性项目的基本特点，所以说投入补贴或者直接投向消费的可能性基本没有，在这样一个框架下，具体项目的分配结构就值得具体讨论和优化。首先，保持基层政府机构和公共服务机构的正常运转，缓解地方财政支出压力，尤其是投向是医院、疫苗科研院所、企业等与抗疫直接相关的公共机构。此外，在本次抗疫过程中，暴露出了公共服务方面的诸多短板，势必要持续加大医疗卫生领域的建设等；其次是今年是脱贫攻坚的决战决胜之年，可重点用于地方的脱贫攻坚战中的重点环节和项目；再次就是保就业，今年的就业形势异常严峻，政府工作报告中“就业”一词出现了39次。可更多投入到地方的基础设施建设上，让尚没有返城的劳动力就地就业，加大实施“以工代赈”，继续补齐国土整治、环境保护方面的短板，这样一可充分化解过剩产能，二是充分实现劳动力就地就业，三则实现了自然环境和基础设施的升级改造；最后，还可以更多聚焦“潜绩”，比如着力布局地方上“看不见”的基础设施建设，比如珠海横琴新区就建成了全长33.4公里的地下综合管廊，对全国具有引领性的示范带动作用，各地可以根据实际实现地方的地下管网的改造升级，彻底改变“拉链路”局面，在经济形势好的时候加快发展，在经济形势相对困难的时候补齐短板。
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