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起草设区的市法规草案时，如何理清问题、拟写法条、征求意见？——起草法规草案的建议（三） 作者‖黄璞琳 一、如何理清设区的市需立法解决的问题 首先，要针对梳理出的需要通过地方立法解决的问题，分析原因、汇总原因。城市道路车辆通行拥堵，是因为某路段交通规划、交通设施、交通信号设置不合理？还是因为市民文明意识、规则意识存在欠缺？无牌照的三轮车、四轮车上路横冲直撞，是因为商家违法销售属特种设备的三轮车、四轮车，还是因为法不责众？ 其次，要深入调研论证，多方听取意见，找出解决问题的办法，并进行制度化设计。要就关键问题、疑难问题，拿出条款设计意见或者思路。调研论证时，要在前期梳理问题的基础上，拿出立法调研提纲，既要在本系统本部门内部开展调研论证，也要深入监管服务对象、相关行业相关群体、相关部门进行调研，必要时还应当专程到已有成功经验的外省外市考察学习。 第三，要在前述工作基础上，形成法规草案起草的基本思路和总体框架，开始写法条。 二、如何针对问题草拟法条？ 其一，先法意、后法条，概括出简洁的条旨。先想好本条准备规制的内容，明确本条的法意是啥，再拟出法条；概括也简洁的条旨，用括号标注放在条号后面，以便理解、记住法条内容，待正式提交法规草案时再删掉条旨。草鞋没样，边打边像。一条一条地拟出来，草案初稿就慢慢形成。 其二，每写一个法条，就同期制作其注释版。 其三，要法言法语，不要使用政策性语言、总结汇报类文件语言、文学艺术语言、口语化语言，也不要使用过于古典的语言。要将政策语言、政策文本，转换成法律语言、法律文本。如，“共建共享”、“大都市后花园”、“连接海西”，都不是法律语言。《广告法》修订时，就将原草案中的“未逾三年”，改为更通俗的“未满三年”。 其四，要简洁准确，不要有歧义。有人开玩笑说，看到一大段话只有一个句号，中间一堆的逗号或者分号，一个接一个的限定词，一个前提接一个前提，那肯定是搞法律人写的。确实如此，“准确”与“简洁”常常是矛盾体。写法条时，准确无歧义当然是首要的，但同时还要力求简洁。如，我起草的抚州市立法条例草案一审稿中，有“本省地方性法规”的表述。有专家指出，此表述易让人理解为既包括省人大及其常委会自己制定通过的法规，也包括省人大常委会批准的各市法规。将“本”字去掉后，就好多了。 其五，要逻辑严密，不要有漏洞。如，抚州市立法条例草案初稿曾拟规定“市人大及其常委会制定、修改、废止地方性法规，以及常委会作出本市法规解释，报省人大常委会批准后公布施行”。后期论证时发现存在逻辑问题：制定、修改本市法规是报省人大常委会批准后公布施行，但是，立法解释在时间效力上，与其所解释的法规本身生效时间相同，而不是省人大常委会批准法规解释时才生效，另外，法规被批准废止后，也不存在施行问题。所以，后来改为“应当报省人大常委会批准”。 又如，抚州市立法条例草案一审稿，有一个条款是“市人大及其常委会制定、修改和废止地方性法规的，由市人大常委会自通过之日起三十日内向省人大常委会报批”。有常委会领导在审议时指出，此表述有漏洞，对市人大通过的法规如何报批不明确。所以，改成“市人大及其常委会制定、修改和废止地方性法规的，自通过之日起三十日内由市人大常委会向省人大常委会报批”。 其六，要符合语言文字规范，符合立法技术规范。如，法条中一般用“为了”“应当”“如果”“或者”等双音节词语，而不用“为”“应”“如”“或”这些单音节词语。书名号之间，无需使用顿号。 三、如何在起草阶段就法规草案征求意见？ 首先，由设区的市政府部门组织起草的法规草案初稿形成后，要经起草部门的法制机构审核，再形成法规草案征求意见稿。 其次，除需要保密的外，要将法规草案征求意见稿，通过网络或者报纸等媒体向社会公开征求意见，时间一般不少于30日。 第三，法规草案涉及专业性较强的问题、涉及改革发展稳定重大事项、情况复杂牵涉面较广的，以及拟设定行政处罚、行政许可、行政强制措施以及涉及利益关系重大调整的事项，或者存在重大意见分歧的事项，应当召开座谈会、论证会或者听证会，听取相关专家学者、群体代表及相关部门组织的意见并形成报告。 第四，涉及老年人、妇女、未成年人、残疾人等群体权益重大问题的，应当分别听取相关群体和组织的意见。涉及消费者权益保护的，还要向消协、市场监管局以及消费者代表征求意见。住宅小区物业服务管理类立法，就会涉及消费者权益保护。 第五，要以征求意见函、召开征求意见会、走访座谈等方式，广泛听取各方面意见，重点听取县（区）政府、市政府相关部门、相关团体或行业组织、相关基层单位、行政管理相对人代表或者利害相关群体代表、相关领域的人大代表和政协委员、相关领域的专家学者的意见。 第六，拟立法事项涉及市政府其他部门、央属或省属部门的职责，或者与其他部门密切相关的，起草部门还应当充分征求、听取这些部门的意见。如，城市道路车辆通行类立法，除了公安交警外，还会涉及城管、交通、规划、市政、市场监管等部门的职责。 第七，要适时向市政府法制办、市人大常委会法工委、市人大及其常委会负责初审的专工委汇报法规草案起草工作进展和调研论证情况，及时邀请其派人参加立法调研论证活动，听取其指导意见。 ———————— |
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