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我们国家很怪，宪法明明规定行政区划是省、县、乡三级，可是省县之间却实实在在存在一级地级建制。自治州是宪法规定的，撤不了；地级市和地区是管理需要，也是集中力量城市化的现实需要，不能撤。于是国家陷入一种两难境地，在省管县还是市管县之间拉锯。 2015年3月，全国人大通过《立法法》修正案，正式赋予所有设区市以有限的立法权，一下子地级立法权从19个“较大市”、27个省会城市和30个自治州扩展到全部282个设区市。这实际上承认了地级建制的存在，在违宪的道路上坚实的迈出了一步。原本市管县和市代管县的区分显得很无力，毕竟同一个地级建制内一个县、一个县级市不可能不服从地级市人大立法约束。而一些县级问题也需要立法解决，正如过去一些地级市问题需要省人大立法解决一样，姑且混淆一下概念称为“下级委托上级立法”。温州公布的数据显示浙江省人大就有为其立法三项，只在温州辖区实施；云南是下季委托上级立法最频繁的地方，玉溪、丽江都有委托云南省人大立法。接下来会出现《滃江县养狗条例》这样的城市管理法，也会出现《泸沽湖保护条例》这样的环保条例，说不定还会有《安庆市土葬管理办法》这样的历史文化动议，说不定都会很快成为现实。 地级行政区成为法律实体后，许多问题变得很容易解决。原本地方立法主体局限于省级人大政府，和自治地方人大。而我国的国情是省级行政区幅员辽阔、差异巨大、管理困难，而省级单位的存在意义在于上传下达，统一区域内的法制、进度，立法的针对性比较弱；而设区市立法不同。首先，设区市立法权包含三小块城市建设与管理、环境保护、历史文化保护，这些本来就是具体而微的事情，越小区域立法针对性越强（当然太小的区域也就失去意义了）。这有利于促进问题解决，实现区域间特色发展。其次，原本分“较大市”和省会城市立法、一般地级行政区不能立法，造成区域之间的不平衡，加剧区域之间的发展差距，现在平衡立法权之后，将地级行政单位的权利平等化，将更好的拼特色、搏实力，竞争立法的结果也有利于立法质量的提升、立法的民主化进程的加快，毕竟谁也不希望在竞争中落后。再次，设区市立法也能缓解省政府的管理压力，提高公民的参与立法的热情，相对于国家立法的高高在上、省级立法的不痛不痒，设区市的立法将更具针对性和实效性，例如养狗、例如限行，这些将会关乎市民的切身利益、引起广泛关注，从而让更多人投入立法中来，一些律师、企业也会有能力来改良立法内容和程序。美国的民主是从小镇上扩展开来的，五月花号的誓约言犹在耳，中国的立法也要往基层扩展。最后，直接民主的范围能够更好地扩大。原本1982年宪法规定只是乡镇级人大由选民直接选举，后来随着经济社会的发展直接选举扩大到县级。民主是党的庄严承诺，可几十年来直接选举到县级以后就徘徊不前。地级行政单位获得宪法认可以后，直接选举扩大到设区市、自治州将是必然选择，因为立法越来越关乎自身利益，争取自己掌握自己命运的原始冲动将激励公民群体奋勇直前——人类的历史就是一部争取最大限度掌握自身命运的抗争史。 但赋予设区市立法权之后，一些问题变得很复杂。一是地级行政区划的宪法地位亟待解决。毕竟依法治国核心是依宪治国，宪法又是不能轻易改动的，如何在赋予设区市立法权之后为设区市正名成为当务之急。二是省级人大常委会的备案审查任务加剧，能否顺利承接成为大大的问号。省级人大常委会要接受十几二十个设区市的立法备案审查将是极大的负担，能不能做到维护法制统一的合法性审查、能不能做到维护公民法人利益平衡的合理性审查、能不能做到及时有效纠偏去错的纠错性审查将是对我国体制的巨大拷问。三是设区市立法能力的难题，几十年的橡皮图章一朝权在手、便把令来行，是继续无所施为、还是有的放矢、或是权力狂欢？立什么法？谁在主导力法？如何保障实施？都是大大的问号。从目前安徽通过阜阳等六地市设区市立法权赋权来看，大多反应冷淡，不见丘山，一来他们没有迫切的立法事项，二来没有实际的立法经验、三来他们缺少立法的人才机构。这估计是中西部的普遍现象。四是法院检察院的法律贯彻。设区市辖区内法院检察院将面临巨大的学习压力，法官主导的庭审能否持续呢？五是违法审查的日常运转。此次立法法修改已经准许人大常委会主动审查法律，法律委员会可以向国务院、地方人大提出行政法规、地方性法规修改意见，人大常委会对拒不改正的同上位法抵触的法规予以撤销，但是一个月开一次的人大常委会能否真的尽到职责呢？法律委员几十个委员审查忙得过来成千上万部法规的审查吗？省人大及其常委会又该如何审查设区市地方法规、省市政府规章呢？省级人大法律委员会能否对省市政府、设区市人大等提出法规规章修改意见？真正的同上位法、平行法相抵牾的问题第一发现者是法院，审着审着问题就出来了，与其让坐在会议室闭门造车的法律委员会发现问题，不如把问题的发现权也赋予法院，对于遇到两法抵牾的情况提请由其中位次较高的法规规章制定机关作出裁决后再作出司法判决，并限制该机关裁决期限。或是把设区市制定规章地方性法规的审查权统一赋予高级人民法院和最高人民法院，毕竟法院省统管之后，高级法院辖下的各级法院将是制约市县乡政府等机关权力乱为的重要力量。同时这也将为法律纠错打开门径，减轻省级人大常委会备案审查压力。不过这需要宪法授权（通过全国人大赋予最高人民法院赋予最高人民法院、省人大立法赋予高级法院审查权和不予适用权）。六是地级市财政截留形成地区漏斗的问题将泥足深陷，省管县将彻底破灭。同时像海南这样省管县占地广大的省份和西藏、新疆这样的地区占多数身份也会加快地级市构建工作，一定程度上会加剧财政负担。 一次民主的大事件，冷冷清清从三月混到了五月，这确实让人心寒。中国的路还有多远，天知道，走的人也该知道。愿中国越来越好，愿中国特色社会主义制度越来越好。 |
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