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设区市立法当前面临的观念与能力挑战 黄璞琳 （欢迎关注“璞琳说法”，欢迎点赞转发！） 本文刊于江西省立法研究会《立法视野》2017年第1期（总第35期） 抚州市人大及其常委会自2015年11月获得地方性法规制定权以来，稳步推进地方立法工作。《抚州市立法条例》作为其首部地方性法规，已于2017年1月13日由抚州市四届人大二次会议通过，于2017年3月21日获省人大常委会批准，并于3月31日公布施行。通过一年多的立法工作，我们感觉当前面临的挑战突出体现在立法观念和立法能力上。 一、立法观念上面临的挑战 获得地方立法权，从市委领导到普通市民，全市上下都有兴奋、新奇之感。但在立法观念上，有些认知不利于地方立法工作顺利实施，突出表现为： 一是“地方立法无用论”。有些同志认为上位法已经够多了，市县执行落实好上位法就可以了，设区的市这么多年没有立法也运行得不错，况且设区的市立法权限非常有限，设区的市立法价值不大。 二是“立法万能论”。有些同志包括一些人大代表、政协委员和部门领导，遇到实务问题就希望市人大立法或市政府立规。但实际上，相关实务问题可能是执法不到位的问题，也可能是道德层面问题，或者是超出设区的市立法权限的问题。曾有市人大代表建议对本地农产品品牌保护进行立法，这显然超出了设区的市立法权限。 三是“立法简单论”。立法是程序性、技术性、专业性很强的活动，立法是“程序活、技术活”，遵循立法程序是民主立法、科学立法的保障。但有些同志不能充分理解立法工作的前述特性，而是认为立法也简单，就是写写法条、举举手通过的事，不习惯地方立法工作对机关工作程序带来的新要求，甚至有人希望个案突破或者灵活把握立法程序要求。 四是“立法高深论”。有些同志则感觉立法工作太复杂、太高深、不好把握，进而有畏难心理，不愿参与地方立法，不愿启动立法项目。 五是“立法高大上论”。有些同志在立法风格上，喜欢“高大上”立法，希望地方立法也能像法律或省法规那样体系完备、章节完整、格局宏观。其实，设区的市立法重在解决本地实务问题，强调回应本地需求、突出本地特色，“高大上”立法不一定管用实用。 对于立法观念上面临的前述挑战，需要通过强化立法宣传，扎实推进立法工作，引导形成正确的立法观念： 一要积极主动地向市委市政府领导及市直部门负责人，宣传介绍地方立法知识和本市立法工作。《现代抚州》是中共抚州市委、市政府主办的内部党刊，在本市各级领导中关注度较高。《现代抚州》去年刊发了市人大法制委主任委员饶举元撰写的《谈谈地方立法如何为抚州改革发展稳定保驾护航》，不少领导读后反映对地方立法的价值、规律，以及市人大及常委会立法工作有了新的认识。抚州市人大常委会分管立法工作的余建平副主任去年11月参加全国立法法培训后，不仅向主任会议报告了培训精神及贯彻意见，还向市委书记、市长专题书面呈报。张鸿星市长高度肯定了余建平副主任的报告，认为很有针对性和指导性，可以作为市政府部门参与立法的培训教材。应张鸿星市长邀请，余建平副主任在市政府常务会学法讲座上，专题主讲了地方立法知识、本市立法工作安排，并对市政府及相关部门起草2017年审议类法规草案提出建议，得到了市政府领导和相关部门负责人的热烈回应。在余建平副主任建议下，市政府对列入2017年立法计划的三件审议类法规案、两件政府规章案，分别成立了由市政府分管领导任组长、法规起草部门负责人任副组长、市直相关部门负责人为成员的法规（规章）草案起草工作领导小组，统筹协调法规（规章）草案的起草审查工作。 二要灵活多样地向社会公众宣传介绍地方立法工作。借助微信公号、官方微博、新闻客户端等新媒体，以通俗易懂、喜闻乐见、生动诙谐的方式，宣传介绍地方立法知识和工作动态，往往更具传播力和影响力。而电视、报刊等传统媒体，以及宣传橱窗、宣传单、讲座等传统宣传方式，仍是老年人、中小学生接受资讯的主要渠道，也是我们地方立法宣传不可放弃的阵地。 2016年第四季度编制立法规划和立法计划时，我们在《抚州日报》、抚州人大信息网、中国抚州网、抚州新闻网等媒体公开征集立法建议项目，及时介绍立法计划编制动态，及时向市民宣传本市立法权限、立法理念等。 今年一季度，我们提前介入三件法规草案起草调研时，多次参加立法调研座谈会并向相关群众代表宣传介绍地方立法知识和本市立法理念，指导市文明办、市房管局和市公安局三家法规草案起草单位开展立法问卷调查，通过街办（社区）、中小学校向居民发放调查问卷，通过抚州文明网等网站以及“抚州发布”“抚州微视”“抚州交警”等微信公号推送立法调查问卷，既广泛征集群众意见集中民智，又有效宣传本市立法工作，市民们踊跃留言献计献策。 3月31日，市人大法制委、市人大常委会法工委会同市政府法制办和市政府新闻办召开《抚州市立法条例》颁布施行新闻发布会，向二十余家省、市主流媒体介绍并解答了立法条例的制定情况、出台意义、本市立法权限、立法程序、人大如何主导立法等事项，在《抚州日报》、抚州人大信息网、中国抚州网、抚州新闻网等媒体上全文刊载立法条例，江南都市报、江西手机报等媒体发布相关报道20余条，取得良好的宣传效果。 三要紧扣立法工作进展，有针对性地确定地方立法宣传重点。除了即时宣传报道本市立法动态，强化社会各界对本市立法的关注度、参与度外，当前宜重点宣传赋予设区的市地方立法权的重要意义，宣传党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学立法工作格局，宣传坚持民主立法、科学立法确保立法质量的重要价值，宣传设区的市立法权限，宣传设区的市地方立法不得与上位法相抵触、以问题为导向突出地方特色、重在管用实用的要求，努力化解“地方立法无用论”“立法万能论”“立法简单论”“立法高深论”“立法高大上论”等有失偏颇的认知。 二、立法能力上面临的挑战 书到用时方恨少，事非经过不知难。一年多的地方立法经历，深刻感受到自身立法能力上的欠缺，感受到面临的压力与挑战。 一是市人大法制委委员、市人大常委会法工委和市政府法制办工作人员，虽然具有法律从业背景，但大多是行政执法或司法工作出身，刚开始接触、研究立法工作，人员也是慢慢配备逐步到位，立法工作能力由零到有，只能逐步提升。 二是涉及城乡建设管理、环境保护、历史文化保护的政府工作部门中，法律专业人员比较欠缺，尤其是缺乏能将行政管理经验与法律知识、立法技能有机融合的人才，难以独立承担法规草案起草和调研任务。对调研征集到的相关管理领域中存在的问题，难以准确地整理出需要通过本市立法，也能通过本市立法予以解决的问题。对将实务中好的管理经验措施，规范地翻译成法规条款、提出好的制度设计的能力方面，也还有很大欠缺。 三是市人大代表和市人大常委会组成人员中，具有法律专业背景或者从业背景的人员还是较少，很多同志对如何审议法规心理没底，甚至审议时不敢发言，立法审议能力有待加强。 四是市人大承担法规案初审职责的相关专工委成员，具有法律专业背景或者从业背景的也很少，面对法规案初审工作感到压力巨大。 对于立法能力上面临的前述挑战，需要通过加强立法机构建设、队伍建设，不断改进立法工作，不断提升立法工作能力： 首先，期待上级机关及相关部门在机构设置、人员调配、人大代表及常委会组成人员推选上，充分考虑设区的市立法工作需要予以相应倾斜。 1）不少设区的市人大机关的城建环资、科教文卫仍不是人大专门委员会，而是常委会工作机构，其审查法规案时难以像专门委员会那样充分发挥人大代表的专业长处，在立法工作能力上有天然的局限性，希望能尽早将其改为专门委员会。 2）抚州市人大法制委现有成员均有法学专业或者法律职业背景，能较好地进入统一审议工作状态。但法制委仅设七名成员，人数偏少。据了解，我省各设区的市法制委组成人员一般为7至15人。从工作实务来看，设区的市法制委成员宜在11人以上，且应有法学专业或者法律职业背景，有利于更加全面、科学地发挥统一审议作用。建议各县区人大法制委、规范性文件备案审查工委，也宜尽量配备有法学专业或者法律职业背景的人选，有效推动本市立法调研工作。 3）设区的市人大代表和市人大常委会组成人员推选时，适当增加有法学专业或者法律职业背景的人选，有利于带动其他成员逐步提高法规案审议能力。 4）除法工委外，设区的市人大其他专工委也宜适当配备有法学专业或者法律职业背景的人员。 5）建议加强设区的市政府法制办，以及市政府城管、建设、规划、环保、文化等行政部门的法制机构建设，配备具有法律职业资格的人员，提高其法规草案起草能力和立法调研能力。 其次，对设区的市现任人大代表、常委会组成人员，市人大常委会法工委和其他专工委、市政府法制办和市城管、建设等部门法制机构的现有人员，以及各县区人大法制委、备案审查工委的现有人员，应当加强立法专项培训和学习。鼓励其积极参与立法工作，通过学中干、干中学，不断增强立法素养，不断积累立法工作经验，不断提升立法工作能力。 2016年，我们通过选派人员参加全国人大立法法培训班，以及到省人大常委会法工委跟班学习，更快更好地进入了立法工作状态。2016年底，我们法工委会同市政府法制办举办了全市立法工作培训班。按照市人大常委会立法规划承担法规草案起草、调研任务的市直部门，均派分管领导、法制人员和起草工作专班人员参加培训，较好地掌握地方立法必备知识，提高了法规草案起草和立法调研工作能力。 2017年，抚州市人大常委会已经举办了一期市人大代表履职培训班，准备继续组织市人大法制委成员和其他专工委人员参加立法法培训，准备举办一期针对县区人大法制委和备案审查工委人员的备案审查及立法调研培训会。 面临挑战勇上前，是我们人大立法人应有的风骨。只要我们坚持扎实的工作风格，干中学、学中干，争创立法工作佳绩，定能推动本市立法能力整体提升，营造出更好的立法氛围、更科学的立法观念，赢得党和群众的认可。 ———————— |
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