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推荐阅读：黄璞琳有关地方立法与备案审查的原创文章（持续更新中…） —————— 地方立法中能否规定精神文明建设机构的职责 ——以《抚州市文明行为促进条例》为例 黄璞琳 近年来，很多地方人大常委会开展社会文明促进专项立法。如，贵州、深圳、杭州、宁波、青岛、武汉等省市人大常委会，均制定公布了文明行为促进条例。开展社会文明促进专项立法，首先要解决地方立法中能否规定、如何规定精神文明建设机构职责的问题。在《抚州市文明行为促进条例》的草案起草、审议和法规报批阶段，也有人提出文明委和文明办属于党委机构，不应当在人大立法中规定其工作职责。 一、我国精神文明建设机构的组织属性与工作职责 1996年10月10日，中共中央十四届六中全会通过的《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》指出，“精神文明建设贯穿在经济和社会生活的各个方面，全党全社会必须高度重视。要在党委统一领导下，党政各部门和工会、共青团、妇联等人民团体齐抓共管，形成合力。”该决议同时决定，中央成立精神文明建设指导委员会。 中共中央1997年4月21日印发的《关于成立中央精神文明建设指导委员会的通知》则明确：1.中央精神文明建设指导委员会（简称中央文明委）是党中央指导全国精神文明建设工作的议事机构，主要职责是：督促检查各地区、各部门贯彻落实中央关于精神文明建设的方针政策的情况，协调解决精神文明建设方面的有关问题等。2.中央精神文明建设指导委员会下设办公室（简称中央文明办），负责处理中央精神文明建设指导委员会的日常工作。办公室设在中央宣传部，由中央宣传部代管。 二、各地立法有关文明行为促进工作领导职责的表述 （一）就文明行为促进工作的领导职责，各地社会文明促进专项立法主要有如下表述： 1.《深圳经济特区文明行为促进条例》和《武汉市文明行为促进条例》规定，由“党委统一领导”。《贵州省文明行为促进条例》虽然表述了“统一领导、分工负责”，但未明确由谁统一领导。该3省（市）条例均未明确表述文明委的工作职责。 2.《杭州市文明行为促进条例》《青岛市文明行为促进条例》《鄂州市文明行为促进条例》《荆州市文明行为促进条例》和《乌鲁木齐市公共文明行为条例》，均规定由文明委“统一领导”。 3.《宁波市文明行为促进条例》《绍兴市文明行为促进条例》，规定由文明委“统筹推进”。 4.《厦门经济特区促进社会文明若干规定》规定由文明委“统一领导、统筹推进”。 1.杭州、青岛、鄂州、贵州条例规定，由精神文明建设工作机构“具体负责”文明行为促进工作（贵州条例表述为“负责”），履行指导协调、督促检查等职责。 2.宁波、绍兴及厦门规定，由精神文明建设工作机构“具体负责”文明行为促进工作的指导协调、督促检查等职责。 3.武汉条例规定，精神文明建设工作机构履行指导协调、督促检查等文明行为促进工作职责。 4.荆州条例规定，精神文明建设工作机构“负责组织、协调”文明行为促进工作，履行指导、协调、督促、考评等职责。 5.深圳和乌鲁木齐条例，未规定精神文明建设工作机构的工作职责。 6.在精神文明建设工作机构有关文明行为促进工作规划、计划的职责方面，杭州、贵州、鄂州、荆州条例表述为“制定”，武汉、青岛条例分别表述为“拟订”和“拟定”。 三、地方立法中表述党委机构职责有现实需要，但不宜授予其行政职权 首先，坚持中国共产党领导是我国宪法明确的基本原则之一。1982年通过的《中华人民共和国宪法》明确规定坚持中国共产党领导这一基本原则。2018年3月通过的《中华人民共和国宪法修正案》，则进一步明确规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”《中华人民共和国立法法》第三条，也明确了立法应当坚持中国共产党的领导。 其次，现行法律、行政法规已有授予党委部门党委机构承担社会事务管理职责的条款。如，2015年7月通过的《中华人民共和国国家安全法》第五条规定：“中央国家安全领导机构负责国家安全工作的决策和议事协调，研究制定、指导实施国家安全战略和有关重大方针政策，统筹协调国家安全重大事项和重要工作，推动国家安全法治建设。”而中央国家安全委员会是中共中央关于国家安全工作的决策和议事协调机构。 又如，国务院2017年8月通过的《志愿服务条例》第五条第一款规定：“国家和地方精神文明建设指导机构建立志愿服务工作协调机制，加强对志愿服务工作的统筹规划、协调指导、督促检查和经验推广。” 其三，我国党和国家机关体系中，一直存在一些党政合一或者合署办公的机构（俗称“一套人马两块牌子”）。如，1993年7月2日中共中央印发的《关于党政机构改革的方案》确定，中央纪委机关与国家监察部合署办公，一个机构挂两块牌子。又如，中央机构编制委员会办公室，则既是党中央的机构，也是国务院的机构。 2018年3月中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》则明确 ：国家监察委员会同中央纪律检查委员会合署办公，实行一套工作机构、两个机关名称；中央宣传部对外加挂国家新闻出版署（国家版权局）牌子，统一管理新闻出版工作；统筹设置党政群机构，在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公，市县要加大党政机关合并设立或合署办公力度。 基于前述三点，本文认为：在法律法规中规定党委相关机构职责，有现实需要；但是，基于党政分工原则，对于未明确归类于党政机关合并设立或合署办公的党委机构，还是不宜在法律法规中授予其行政职权。 四、精神文明建设工作是党委而非文明委“统一领导” 《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》明确规定，精神文明建设工作实行党委统一领导、党政群齐抓共管。因此，在地方立法中有关精神文明建设委员会“统一领导”文明行为促进工作的职责表述，不够准确。本文更倾向于表述为精神文明建设委员会“统筹推进”文明行为促进工作。 文明行为促进工作规划和计划的决定者、制定者，应当是党委或者其授权的文明委。精神文明建设工作机构（文明办）应当是负责“拟订”规划、计划，最终仍需党委或者其授权的文明委讨论决定，故“制定”“拟定”都不够准确。 五、《抚州市文明行为促进条例》相关表述 基于前述分析，于2018年4月2日获江西省人大常委会批准《抚州市文明行为促进条例》第五条，将精神文明建设相关机构职责表述为： 1.精神文明建设指导委员会统筹推进文明行为促进工作。 2.精神文明建设工作机构具体负责文明行为促进工作，履行拟订规划和计划、指导协调、督促检查、评估通报、宣传表彰、受理建议或者投诉等文明行为促进工作职责。 3.未授予精神文明建设工作机构行政职权。 4.不要求精神文明建设工作机构承担受理、办理针对不文明行为的投诉，而仅要求其承担受理、办理针对有关部门履行文明行为促进工作职责的建议、投诉。 |
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