|
文丨宋代伦（方塘智库区域战略研究中心研究员） 自中央提出“新型城镇化”后，有关文件不断下发，公共舆论也开始新一轮反思：中国的城镇化到底向何处去？是继续优先发展大城市和特大城市，还是努力发展中小城市？根据中央的精神，培育中小城市、释放中小城市活力已经成为推进新型城镇化的重要内容，特大城市与中小城市协同共同发展逐渐成为共识。 共识背后的现实，是中国的城市发展格局呈现着极化的面貌，不仅全国范围内差距巨大，地区甚至都市圈内部差距同样巨大。这种差距，不仅仅体现在城建区的面积和人口上，更体现在资本、资源、知识、制度等系统性的差距。 前不久，一篇“我买好了30张机票在机场等你：4小时后逃离北上广”的文章在社交媒体疯传。虽然明知道是一次精心策划的事件营销，但因为挂上了逃离北上广的牌子，所以还是掀起了一阵舆论风波。无论是“逃离北上广”还是“逃回北上广”，其根源都是中国极化的城市发展格局。 有文章统计发现，“北上广”这个简称是2008年后开始在媒体上指数上升，超过传统“京沪穗”的叫法。文章认为主要原因是微博的出现、社交媒体的推广与发酵。但其实，除了传播方式进化之外，2008年后国家和地方包括基础设施、房地产、汽车产业等新一轮的资本投入，以及优先发展大城市和特大城市、进一步集聚资源投放的战略，是更重要的背景。 1发达国家的城市发展格局在审视中国城市发展格局时，发达国家的现状和经验不容忽视，相比较才能看出差距和问题。国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁曾介绍英法德日四个大国的城市规模，显示出中小城市在发达国家为数众多、更具活力，也提升了国家的整体实力。
不过发达国家也并非铁板一块，内部同样存在差距。如果非要进行综合排名，笔者认为，从全国大城市和中小城市的均衡发展程度而言，德国>日本>法国>英国。 德国的城市格局在众发达国家的大国中最为均衡。表中显示，德国从大城市到中小城市，再到众多的小镇，数量渐次增加，可以说，德国没有大城市与特大城市过于吸纳中小城市的资源，也没有过多的小乡镇稀释中小城市的发展。 而且，德国各城市之间有着明显的特点和定位，实现有特色的专业分工。例如，首都柏林是行政和文化中心，汉堡是航运贸易中心，法兰克福是金融中心，慕尼黑是博览会之都、啤酒城，鲁尔区城市群是工业中心，等等。城市格局的均衡使得区域间和区域内贫富差距得到缓解，无论城市大小都有较完整的市政系统、基础设施、工作与生活资源。
而伦敦和巴黎在全国则显得一城独大，功能与资源过于集中。这从奥运会的举办也能看出端倪：德国两次举办分别在柏林和慕尼黑，而法国两次和英国三次均在巴黎和伦敦。相对失调的城市发展格局，使得法国在处理难民和暴恐问题时捉襟见肘。同样，英国在脱欧问题上出现了伦敦地区和英格兰的重大分歧。伦敦以金融业为主的“富”与欧盟的制度密切联系，同时造成了英格兰其他地区的“穷”。 有学者将德国的城市发展模式称为“莱茵模式”，而将英国称为“盎格鲁-萨克逊模式”，后扩展为“盎格鲁-美利坚模式”。前者资本资源的配置相对平衡，在发挥市场作用的同时充分考虑均衡发展；而后者则是较典型的新自由主义导向，导致了发展的不平衡和较大的贫富差距。 可见，同样是发达国家和市场经济国家，内部之间的发展模式和城市格局同样巨大。 2中国城市发展格局的来龙去脉中国当前不均衡的城市格局是如何形成的？在此需要简单回顾一下历史。新中国成立以来，城市化发展大致可以分为四个阶段。首先是建国初期依附苏联优先发展重工业，以中央高度集权的方式将上海、北京和东北一批城市发展成为生产型的工业化大城市；第二是中苏关系破裂后，以大小三线建设为主体、以向地方放权的方式进行的一轮工矿业城市建设，主要分布在中西部，一定程度上缩小了地域差距，但效益并不经济。 第三是改革开放初期，农村改革下涌现的乡镇企业，使得小城镇吸纳就业和人口能力较强。1980年代行政区划的调整使得地级市成为普遍市制单位，大大提升了中小城市的话语权和发展权，但也造成城市的行政层级增加；第四是1990年代以来，在全面推进市场化改革下，大城市开始越来越大。伴随农民工进城潮和高校扩招，越来越多的劳动力走出家乡进入大城市，进一步强化了大城市和特大城市的地位。 在第四阶段，以市场化为导向，政府和资本紧密结合，将各类资源要素不断地投放到这些已有庞大基础的城市。在马太效应下，大城市又将周边的资源不断吸纳进来或当做经济腹地，而许多中小城市则面临基础设施不足、人才流失，甚至是人口减少，产生不同程度的收缩问题。在城乡二元格局长期存在的同时，城市二元格局也在逐渐显现。 同时，分税制改革的施行造成中央财权上升，以及地方财权和事权的高度失衡。而第三阶段行政区划的改革又导致财政等资源分配在各层级的不均，使得中国城市发展格局呈现高度等级化。 可以说，中国在城市化发展的第四阶段，如果相较西方经验而言，是充分学习了盎格鲁-美利坚模式，而忽视了对莱茵模式和日本模式的研究借鉴。再加上中国特色的社会主义市场经济体制，问题就变得更复杂，可以说是政府和市场对中小城市和乡镇的“双重侵蚀”。 3城市发展格局如何均衡？包括国家发改委城市和小城镇中心在内的官方机构和媒体的主流观点认为，形成如今的城市格局，主要是因为等级化的城市下，行政力量主导资源配置。解决办法则是要充分发挥市场配置资源的作用，改革行政区划制度。
不过，这里又存在何谓市场的问题。在中国语境下，市场有时指大众消费者，有时指资本尤其是民营资本。但在各种改革发展过程中，执政党和政府才是最大的市场主体和操作者。例如，如果没有中央高层强力推动京津冀协同发展，而是继续延续自由发展的态势，区域内中小城市想得到资本和产业的青睐仍将遥遥无期。也不会有哪个企业会跑到通州的村庄间开辟一个城市副中心。简言之，政府主导造成的城市发展问题，仍必须由政府主导来解决，市场本身不会自动解决问题。 伴随高铁、互联网的高速发展，资本信息和人才加速了在各城市间的流动循环。舆论普遍认为，这是打破目前城市行政边界，促进要素在各城市间畅快流通，使得城市格局均衡发展的有效路径。不过，如果没有一种力量限制资本资源向更为有利于增值的地方聚集，这些要素的流动因为时空成本的大大减低，也许反而会强化一线二线城市和省会城市，而三线及以下城市被虹吸的概率则会更高。 因此，如果未来中国要走向一种更为均衡的城市发展格局，除了各种显性和隐性基础设施的建设来加强要素流通外，一个有为的政府必不可少。这个政府，一定是摆脱过去二十多年以资本集聚和增值为导向的发展主义思维，并能有效引导和统筹各种资本和资源扩散到更多中小城市，实现从“亲资本”到“亲民生”的转型。 而在行政区划上，目前地方省份以地级市为主体的形态使得城市的界定变得模糊不清，同样造成了县级单位的发育不足。这方面的改革可以充分借鉴日本等发达国家的设市制度，扁平化目前过多的行政层级，并让更多的县级甚至镇级单位通过市制改革获得更多发展的主体性。这样既能增加城镇数量，同时又可以让更多有条件的小城镇吸纳更多人口，在末梢环节逐渐缓解目前极化的城市格局。 （作者简介：宋代伦，方塘智库区域战略中心研究员，关注区域经济与城市研究。） 重新发现城市 理想城市，理想社会。就像多年前用城市营造来实现对建筑的多维批判成为共识一样，用社会变迁和人口迁徙来实现对城市的多维批判已成为今天的共识，此所谓方塘智库提出的“重新发现城市”的逻辑和前途。 注：本文作者首发于方塘智库，版权所有，转载请获得授权。授权请联系：xufengchao@ftzhiku.com |
|
|
