2019年7月30日，中共中央政治局召开会议，提出“加快推进信息网络等新型基础设施建设。”2020年3月4日，中共中央政治局常务委员会召开会议，强调“加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度”。“新基建”不仅对应着巨大的投资需求，也对应着巨大的消费需求，是实现中国经济高质量发展的重要引擎之一。例如，5G网络建设不仅需要大量的设备，建成后可实现多场景结合，如超高清流媒体、车联网或自动驾驶等。本文主要介绍5G基站建设在规划、用地方面的相关问题。
5G基站是5G网络的核心设备，主要作用是提供无线覆盖，最终实现无线终端与有线通信网络之间的无线信号传输。其基本组成如下图所示：
（图片源自铁塔公司官网）
根据3GPP（3rd Generation Partnership Project，第三代合作伙伴计划）组织的规则，无线基站按照信号覆盖面积分为四类，分别是宏基站、微基站、皮基站和飞基站。以20MHz带宽为基准，各基站覆盖范围如下[1]：
类型 | 单载波发射功率 | 覆盖能力 |
宏基站（宏站） | 10W以上 | 200米以上 |
微基站（微站） | 500mW~10W | 50~200米 |
皮基站（企业级小基站） | 100mW~500mW | 20~50米 |
飞基站（家庭级小基站） | 100mW以下 | 10~20米 |
同时，根据光速=波长*频率，光速为恒定的，5G 频率较高，其波长就较短，绕射能力就差，覆盖面积变小。因此，5G基站布置主要采用“宏微协同”的方式，即宏基站作为广域覆盖的中坚力量，微基站是深度覆盖的重要手段，室内则主要采用天线分布系统等形式进行覆盖。
为落实“网络强国”战略、深化国企改革、促进电信基础设施资源共享，中国铁塔股份有限公司（简称铁塔公司）由中国移动通信有限公司、中国联合网络通信有限公司、中国电信股份有限公司（以下简称基础电信企业）等出资设立，主要从事通信铁塔等基站配套设施和大型室内分布系统的建设、维护和运营等。目前，铁塔公司5G基站业务主要分为宏站业务、微站业务、室分业务。
（1）宏站主要有普通地面塔、景观塔、简易塔、普通楼面塔、楼面抱杆等。具体如下图所示：
（图片源自铁塔公司官网）
（2）微站主要有杆塔微站、抱杆微站、社会共享微站等。具体如下图所示：
（图片源自铁塔公司官网）
（3）室分业务主要分为楼宇类室分与隧道类室分。具体如下图所示：
5G 时代将长期处于3G、4G、5G多网共存的局面。与当前的3G与4G网络相比，5G网络存在基站能耗负荷巨大等现状，同时5G 频率较高，导致基站覆盖范围进一步弱化，加剧了原本就已在4G网络建设中频现的站址选址困难的问题。[2]
此外，为改变5G建设需求无序规划、滞后于主体工程建设局面，5G基站作为城市通信基础设施纳入工程建设项目审批流程，为此相关部门颁布了一系列措施。
时间 | 文件 | 相关要点 |
2017 | 《关于加强移动通信铁塔站址用地及规划管理工作的通知》 | 新建铁塔站址设施应严格坚持“先规划、后建设”原则。 |
2019 | 《关于2019年推进电信基础设施共建共享的实施意见》 | 基础电信企业与铁塔公司按照“规划先行、需求引领、市场化合作"的原则，提前储备5G站址资源。 |
2020 | 《关于推动5G加快发展的通知》 | 鼓励地方政府将5G网络建设所需站址等配套设施纳入各级国土空间规划。 |
依据上述文件，在5G基站建设过程中，应当及时编制5G基站专项规划，其内容大致如下：
（1）5G基站建设全部纳入上述专项规划，由铁塔公司负责建设。
（2）基础电信企业做好5G基站建设需求统计，提交给铁塔公司。铁塔公司统筹建设需求，并整合社会各类杆塔资源，最大限度实现资源共享。
（3）铁塔公司完成需求对接后，编制5G 基站站址规划。在通信主管部门组织下，铁塔公司积极与城乡规划部门沟通，将5G基站站址规划纳入城乡发展总体规划。比如武汉市政府下发《市人民政府办公厅关于印发武汉市5G基站规划建设实施方案的通知》，要求在新建市政项目时同步落实5G基站站址、机房及管线、电力等配套设施的建设规划[3]。山东省于2016年4月下发《建筑物移动通信基础设施建设规范》（DB37/5057-2016），此后山东省境内移动通信基础设施的建设与建筑物“同步规划、同步设计、同步施工、同步验收”。
（一）5G基站规划原则
5G基站在规划过程中应把握以下原则：
1.整合存量站址资源，以共享为原则，新建为例外。整合资源，集约利用现有基站站址和路灯杆、监控杆等公用设施，能够共享的不得新建，避免重复建设。如需要新建，坚持需求统筹、共建共享的原则。由铁塔公司统筹、建设后共享给基础电信企业。但是，经铁塔公司统筹后，对仅一家基础电信企业建设需求的室内分部系统，由该基础电信企业自行投资建设。
2.坚持先规划后建设原则。同时，基站站址建设应与市政配套设施统一规划、设计、建设、竣工验收。
3.环境保护。基站设置应与区域总体要求相协调，不能对历史建筑物、景观造成破坏或影响，并符合国家电磁辐射防护标准。
4.安全防护。基站应保证与现有设施的安全距离，如高压线、加油站等，以确保基站的通信安全。
（二）宏基站规划
1. 宏基站总体布局规划。具体分为基站密度分区规划、基站站间距规划以及基站数量规划。结合北京市5G基站建设情况，《北京市公共移动通信基站专项规划（2016-2020）》文件中提到5G基站分区设置标准和分场景设置标准。根据基站建设需求、电磁环境的不同，把城乡空间划分为中心城区、新城、乡镇中心区和其他区域四类[4]。同时，分场景设置站间距规划如下：
5G应用：满足工业物联网、高清视频、安防监控、智慧医疗，智慧家庭及智慧城市等业务应用，5G基站站间距按照240米设置。
重要场馆、交通线：重要场所及活动区域，例如体育场馆、大剧院、重要车站，5G基站站间距按照240-300米设置。
大型公园等空间：基站建设要注重景观协调和风貌融合，避免对环境、历史氛围造成冲击，5G基站站间距按照400-500米设置。
2.宏基站选址规划。根据不同的基站建设地址，规划建设普通地面塔、景观塔、简易塔、普通楼面塔。具体如下：
宏基站 | 分类 | 基站站址 |
普通地面塔 | 角钢塔、三管塔 | 广泛适用于农村、旷野等人少开阔地带 |
单管塔 | 占地面积小，在城市郊区、厂区、交通干线沿线 |
景观塔 | 灯杆或双轮景观塔 | 适用于城区、景区、厂区 等人流密集区域或有美观要求的建设场景 |
仿生树 | 具有较好的美观性，适用于景区、山区等有美观要求的建设场景 |
简易塔 | 水泥杆、H杆 | 适用于农村、工矿厂区等人流稀少地区 |
普通楼面塔 | 楼顶拉线塔 | 塔身界面较普通楼顶角钢塔小，在楼面平整开阔的城市楼宇场景中使用较多。 |
楼面抱杆 | 该型天线载体主要是指在楼面女儿墙或墙体上，采用支架或卡扣的方式与建筑物墙体固定，应用于各类建筑楼顶。 |
3.基站高度规划。基站高度必须满足相应密度分区中控制要求，并满足控规中建筑限高要求。
（三）微基站规划
1.微机站设置场景规划。对于以下场景或地区，可以通过微站来扩展覆盖，5G信号的弱覆盖或者盲区或商业广场、CBD、高校等人流密度大区域等。
2.微基站选址规划。微基站的建设应充分利用路灯杆、广告牌等载体建站，但不能妨碍原有景观；用于解决住宅小区的室内弱覆盖时，建议选用美化天线。详见表下：
微基站 | 基站站址 |
杆塔微站 | 自建地面简易杆、小杆塔或共享已有的各类地面塔站址资源 |
抱杆微站 | 自建或共享已有楼面抱杆站址资源，应用于各类建筑楼顶 |
社会共享微站 | 共享使用灯杆、监控杆、电力塔、广告牌、桥梁等社会资源 |
以上海为例，上海市对选址次序提出了要求。《上海市5G移动通信基站布局规划导则》要求5G基站应优先依托建筑物设置，选址次序一般为：行政事业单位建筑、市政设施建筑、公共设施建筑、商业办公建筑、工业仓储建筑、居住建筑。在无建筑物可以依托或建筑物无法依托的情况下，可以以落地塔方式设置。
（四）室分规划
室内分布系统是针对室内用户群，通过提供室分站址，将通信设备连接至室内分布式天线系统，帮助其接收和发送室分移动通信信号，并使移动通信信号覆盖商务楼宇、大型场馆、地铁隧道、高铁隧道与高速公路等区域。在布局室分系统时，应把握以下原则：
1.以共享为原则，新建为例外。基础电线企业将需要报给铁塔公司，由铁塔公司统筹建设。经铁塔公司统筹后，对仅一家基础电信企业建设需求的室内分部系统，由该基础电信企业自行投资建设。
2.通信设计与土建、弱电、绿化、装修等专业同期规划实施，避免与主体风格不一致。
3.灵活运用全向吸顶天线、高增益板状天线提升不同场馆深度、广度覆盖需求。
（五）环保与安全规划
1.环境保护。基站选址规划尽量避开历史建筑物等，并根据周围建筑物的特点，建设符合国家电磁辐射防护标准《电磁环境控制限值》（GB8702-2014）的基站类型。
2.安全防护。如果5G基站附近有加油站设施，根据《汽车加油加气站设计与施工规范》（GB50156-2012），埋地储罐与重要公共建筑物的安全间距离为：一级40米、二级30米、三级20米。在规划5G基站时应考虑到安全间距以确保基站的通信安全。
此外，在特殊区域，如在民用机场净空区域内设置的，设置高度应符合民用机场净空要求。根据《民用机场运行安全管理规定》（CCAR-140）第一百六十六条：在机场障碍物限制面范围以外、距机场跑道中心线两侧各10公里,跑道端外 20公里的区域内，高出原地面30米且高出机场标高150米的物体应当认为是障碍物，除非经专门的航行研究表明它们不会对航空器的运行构成危害。在民用机场净空区域内的5G基站高度如高出原地面30米且高出机场标高150米，将会被认为是障碍物，面临被拆除的风险。
5G覆盖面积较小，需要建设大量基站，必然会占用不少土地。为支持5G基站建设，国家出台了相关的政策文件，明确了基站项目用地的取得方式，具体内容如下：
时间 | 文件 | 相关要点 |
2015 | 《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》 | 新能源汽车充电设施、移动通信基站等用地面积小、需多点分布的新产业配套基础设施，可采取配建方式供地。在供应其他相关建设项目用地时，将配建要求纳入土地使用条件，土地供应后，由相关权利人依法明确配套设施用地产权关系。 |
2017 | 《关于加强移动通信铁塔站址用地及规划管理工作的通知》 | 新建基站用地可直接取得政府供应土地，也可采取配建方式、依法取得地役权的方式使用土地。移动通信铁塔站址用地涉及新增建设用地的，应依法办理建设用地审批后方可取得土地使用权。 |
（一）划拨、出让方式
5G基站项目涉及到建设用地的，可通过建设用地出让或划拨方式取得土地使用权。根据《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）的相关规定，5G基站并不在上述划拨用地目录内。实践中，出让方式应该更为常见，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条之规定，以出让方式取得国有土地使用权的，建设单位应按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用。
此外，如5G基站项目用地涉及农民集体所有的土地的，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，可通过土地征收后再行出让、划拨或集体经营性建设用地入市交易方式取得土地使用权。同时，如上述征收土地为农用地的，还需办理农转用审批手续。
（二）配建方式
对于用地面积小、需多点分布的5G基站用地计划，可采取配建方式供地。在供应非5G建设项目用地时，应将配建5G基站要求纳入土地使用条件，即将5G通信基础设施规划有关内容列入土地出让规划设计条件中。同时，根据《城市用地分类与规划建设用地标准 GB50137-2011》，5G基站设施用地属于通信用地，应当用U15予以标记。
在该土地供应后，建筑物与5G基站同步施工、同步验收。同时，对于通信管道、光缆等可采取获得地役权的方式予以布置。
（三）以偿代征方式
除上述文件规定的土地取得方式外，现实中存在以偿代征方式取得基站用地，即在不变更土地用途的前提下，基础电信企业给予集体土地使用权人或土地承包经营权人一次性经济补偿而取得项目用地。以济南市为例，根据《济南市人民政府办公厅关于加强通信基础设施建设与保护工作的通知》第一条第（四）款：建设通信基础设施需要征收土地（林地）、房屋或者使用水域的，相关部门要依照法律法规规定及时办理相应手续，并按规定支付相应补偿费用。通信杆、桅、塔、管道等通信基础设施建设不需办理征地手续的，由其建设单位与集体土地所有权人、土地承包经营权人或建设用地使用权人协商确定用地事宜，并给予相应经济补偿。
（四）点状供地
点状供地是相对于原来的片状而言，其将项目用地区分为永久性建设用地和生态保留用地，其中永久性建设用地建多少供多少，剩余部分按租赁等方式供项目业主使用。目前，我们对点状供地方式政策内文件予以梳理：
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通过梳理上述政策文件，目前点状供地多用于旅游项目、乡村振兴项目。之所以采用点状供地方式，主要有以下考量：一是旅游项目占地面积大，片状供地方式受限于农转用、占补平衡指标等问题，导致项目难以落地。二是旅游项目出于环境和景观营造的考虑，设施较小且分散，按成片用地的供给方式，会造成土地资源的浪费。三是乡村旅游项目资金回报期较长，传统片状供地方式对投资方资金要求较高。因此，点状供地更符合现实情况，有利于旅游项目、乡村振兴项目发展。
鉴于5G基站数量多、占地面积小的情况，这跟旅游项目情况存在相似之处。如果5G基站采用“点状供地”方式获得项目用地存在一定的合理性，基站用地为永久性建设用地，并办理相应的审批手续，其余部分保留土地现状。此种供地方式不仅有助于解决占补平衡指标等问题，而且能环缓解项目资金压力，推动项目尽快落地。
此外，对于微基站不需要占用土地，基础电信企业与铁塔公司可以利用路灯、监控、交通指示牌、建筑物屋顶等资源，与相关产权人签订租赁合同形式建设微基站。
以住宅小区建筑物屋顶为例，根据《中华人民共和国电信条例》第四十六条规定：“基础电信业务经营者可以在民用建筑物上附挂电信线路或者设置小型天线、移动通信基站等公用电信设施，但是应当事先通知建筑物产权人或者使用人，并按照省、自治区、直辖市人民政府规定的标准向该建筑物的产权人或者其他权利人支付使用费。”基础电信企业有权在住宅小区建筑物屋顶建设5G基站。
然而，基于《中华人民共和国物权法》第七十条之规定：对建筑物区分所有权业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。住宅小区建筑物屋顶属于该栋建筑物业主共有部分，基础电信企业应当通知该栋建筑物全体业主，并签订书面租赁协议。否则，业主有权主张5G基站设施侵犯其权利并有权要求拆除。
建设单位在5G基站建设过程中应遵循“先规划、后建设”原则，依法取得项目用地使用权。我们对一些考核指标、违规行为及处罚措施进行了以下梳理：
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综上，在5G基站项目建设过程中应坚持上述规划原则、依法取得项目用地使用权，以确保5G基站项目平稳落地。
[1] 刘子闻《智慧路灯 布局城市物联网》上海信息化，2019年07期
[2]何家爱《5G基站规划建设的难点探讨》信息通信,2018(11):0226-02
[3]武汉市人民政府公报，2018年07期
[4]徐晓菊.《北京5G新型基础设施建设规划探讨》.研究RESEARCH
