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财政部日前正式印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》，暂行办法对公共服务领域PPP项目的识别论证、项目政府采购管理、项目财政预算管理、项目资产负债管理及监督管理进行了规定。《暂行办法》特别强调，各级财政部门应当会同行业主管部门加强对PPP项目的监督管理，切实保障项目运行质量，严禁以PPP项目名义举借政府债务。 众所周知，PPP就是政府与社会资本合作的一种模式，亦即政府通过引入社会资本，解决政府公共服务投入能力不足、资金实力不够的问题。PPP的核心是，社会资本的“投”，而不是“借”。也就是说，政府通过引入社会资本，在增加公共服务投入的同时，不能同步增加政府债务。至少在目前，PPP必须是这样操作。否则，就失去了PPP的意义。 而从我国目前PPP项目的实施情况来看，很多地方并没有严格按照PPP的初衷去做，而是扭曲和异化了高层对PPP的希望，将PPP项目变成了政府变相负债的一种手段，以股代债、以股举债、以股负债。结果，短短的一、两年时间，政府的债务负担又增加不少，大大超过了中央确定的每年新增负债不能超过6000亿的要求。 那么，造成PPP扭曲和异化的原因是什么呢？首先，地方政府没有从热衷于城市建设的泥潭中走出来，仍在想方设法地投资城市建设。用PPP项目来推动城市建设，可以回避银行在为城市建设项目提供资金支持方面的政策障碍，从而使政府继续从银行获得资金支持。因为，参与建设的主体是社会资本投资者，最终买单的则是地方政府。这种一举多得的“好事”，地方政府当然乐意去做了。 其二，政府融资平台转型水分大。为了应对金融政策对融资平台的调整，前两年，地方政府纷纷对融资平台实施了“转型”，绝大多数融资平台都“转型”成了实体企业。按理，转型后的融资平台，应该严格按照实体企业的方式运转，不再成为政府的负担。但是，实际情况是，多数融资平台并没有进行实质性的转型，而是继续承担融资平台的各项职能，变相地进行政府负债。政府通过“转型”后的融资平台实施的PPP项目，也是以股代债，没有真正地把PPP项目变成政府与社会资本的合作，而是政府向社会资本的借债。 再者，违反了推行PPP项目的初衷。虽然按照PPP的要求，政府投资、社会资本实施和社会资本实施、政府购买服务等都是PPP项目的实现形式之一，但是，从目前我国的实际情况来看，显然，这些形式是不能提倡和鼓励的。因为，地方负债已经到了极限，不能再更多地增加负债。更重要的，一旦开闸，地方就会立即掀起新一轮的负债潮，这也是决策层最担心的。所以，PPP项目原则上必须是社会资本投资、政府参与或社会资本独家投资，以此来缓解地方投资能力不足、资金实力不够的矛盾。而实际情况是，地方在推行PPP项目中，更多的采用了增加负债的方式，自然是与初衷不相符的。 也正是因为地方把增加负债作为推行PPP的主要手段，相反，对能够更好地发挥PPP作用的具有固定收入来源的水、气、热、污水处理等项目，却希望继续牢牢控制在政府手中，导致社会资本参与PPP项目的热情也不高，PPP项目的落地率低。即便落地，项目的进展也不快、效率也不高。因为，无论是回购还是政府变相投资，这些年来地方政府频频失信于社会资本，没有能够按照协议做好各项承诺的兑现工作，已经让社会资本对政府的信用产生了严重担忧。自然，参与PPP项目的热情也就不是很高了。
所以，要想避免PPP项目成为地方变相负债的工具，就必须回归到PPP的初衷，把解决地方政府资金不足、投入能力不强的问题解决好，把真正可以用来实行PPP的项目拿出来，吸引社会资本的参与。首先，要严格按照中央的要求，做好PPP项目的选择和评估工作，把真正可以用于PPP的项目拿出来，而不是不加分析地将所有城市建设项目都当作PPP项目。目前有关方面公布的PPP项目，实质许多并不具有可操作性，这也是为什么PPP落地率不高的主要原因。 其二，要确保不PPP成为地方变相负债的工具。实践证明，在过去的一段时间，PPP实质已经成为地方变相负债的一种工具，很多本应由社会资本承担的责任，也被地方政府异化成政府的间接负债。所以，有关方面必须对此高度负责，把责任回归。 再者，要尽可能地将有固定回报的项目作为PPP项目。近日，五部门联合印发的《关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》，就明确民间资本可通过政府社会合作的ＰＰＰ模式。在这样的情况下，地方政府就不要再将“付费项目”留在手中了。 最后，地方要建立PPP偿还基金。从地方的实际来看，有许多没有固定收入来源的公共服务项目，需要通过PPP来完成。那么，如何操作呢？建立固定收益回报制度是一种可行的操作方式。前提是，政府必须通过每年的预算收入或土地出让收入等建立PPP项目收益基金，且以人大立法的方式固定下来，以确保社会资本能够获得固定收益回报。否则，社会资本也不会参与。 总之，PPP不能给地方政府增加新的负债。社会资本与政府的合作，必须共赢，而不是一赢一输，更不是双输。 |
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