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行政处罚是银行业监管机构实施监管的重要手段，也是反映其监管尺度的重要表现。2020年6月15日，银监会新修订的《中国银保监会行政处罚办法》（以下简称“新办法”）开始实施，2007年颁布的旧办法同时废止。 新办法在细化对商业银行行政监督的同时，也体现出监管趋严的“弦外之音”。本文拟对新办法予以解读，为商业银行合规经营管理提供思路。 一、银保监会行政处罚主体、对象和种类 二、银保监会行政处罚流程 三、银保监会行政处罚程序 四、2020版《银保监会行政处罚办法》要点 一、银保监会行政处罚主体、对象和种类 行政处罚实施主体为银保监会及其派出机构。 中国银保监会有27个内设机构，其中银行检查局承担银行机构现场检查计划并组织实施，承担现场检查立项、实施和后评价，提出整改、采取监管措施和行政处罚的建议。主要对银保监会直接管辖的大型银行和股份制银行业金融机构开展现场和非现场检查，并作出行政处罚。 银保监会36个派出机构，如北京监管局、上海监管局等对其管辖范围内的银行业金融机构开展检查。此外在36个派出机构下的监管分局，如浙江银保监局下的温州银保监分局等等，有权对其辖内银行违法违规行为作出立案调查和行政处罚。 按照属地监管原则，由当地银监会派出机构对辖区内的机构及个人违法、违规行为实施行政处罚。 行政处罚的对象是银行保险机构、其他单位和个人。处罚对象上看，主要分为两类，一类是机构类处罚，即银行保险机构（国有银行、股份制银行、城商行、农商行及其分支行等）、其他单位（金融资产管理公司、企业集团财务公司等），另外一类是个人，即在上述单位中的从业人员。 后面双罚也会提及，原则上要既罚单位又罚人。需要注意，一般对机构的处罚公示中，会把对应的法定代表人（或主要负责人等）列上，但这个法定代表人并不是处罚对象。 （1）2020版《中国银保监会行政处罚办法》中规定了12个行政处罚种类。 （2）处罚适用对象。其中对机构适用的处罚类型为10种，对个人适用的处罚类型为6种。
（3）其他行政处罚 其他行政处罚方面，近年监管部门对银行业金融机构轻微违法违规行为，责令银行业金融机构内部做出单位处罚，对机构内部违规责任人做出处罚，将处罚报告（机构内红头文件、罚单、罚款流水、处罚发文等）报送属地监管部门。责令银行业金融机构内部处罚，某种程度上加大了监管处罚力度。 虽然理论上金融机构作为一个企业法人对员工进行处罚，缺乏足够法律依据和执行力。按照劳动法，也需要通过职工代表大会审核。 二、银保监会行政处罚流程 银保监会行政处罚流程分为6大步骤，分别为（一）立案调查、（二）取证、（三）审理、（四）审议、（五）权利告知与听证、（六）决定与执行。 行政处罚始于立案调查，之后是监管部门到银行业金融机构现场取证（如信贷资料、会议记录、流水账等）；收集完整资料后监管部门对现场取证材料开展审理，收集的资料程序是否合规、责任主体认定是否清楚等；处罚资料审理完毕后，行政处罚委员会审议处罚，记名投票表决处罚。做出处罚决定后，监管部门将先制作一份《行政处罚告知书》，将处罚告知当事人。当事人十个工作日可以向监管部门书面陈述和申辩，逾期未行使权力，视为放弃。最后，监管部门正式向被处罚人送达《行政处罚决定书》。 “查审分离”工作机制，规定银保监会及其派出机构实行立案调查、审理和决定相分离的行政处罚制度，规范行政处罚权力，形成有效制衡。 具体表现为，立案调查、审理和决定由监管部门不同的工作部门、工作人员开展，比如立案调查由现场检查局及其工作人员开展，超过一定处罚金额的案件审理和决定由行政处罚委员会委员进行。 部分地方监管分局，由于监管人员较少，有些由城市银行科、农村银行科工作人员开展立案调查，审理和决定由行政处罚委员会委员（办公室）及其工作人员进行。对分局或部分省局而言，重要案件，现实中局领导倾向性意见仍然起到不可或缺的作用。
确定“调查、审理和决定”三环节相分离工作机制，可避免因权力集中引起的选择性执法和裁量权滥用。 处罚管辖方面，优化管辖权限规定，加强监管联动，统筹调配监管资源，便于及时就近查处。在查处衔接方面，细化职责分工，明确工作标准，加强查处协同，提高工作质效。 三、银保监会行政处罚程序 银保监会及其派出机构发现当事人涉嫌违反法律、行政法规和银行保险监管规定，依法应当给予行政处罚且有管辖权的，应当予以立案。 立案的线索有非现场预警、年度检查规划、EAST系统提示、通过内部举报、外部媒体报道、审计报告、重大声誉事件等，还有监管部门通过专项检查（三三四四专项检查）对被抽中的银行业金融机构开展检查立案调查。 2020版《中国银保监会行政处罚办法》单设一章，明确立案标准和立案责任，不立案要说明理由，防止处罚立案随意性，这将有效防止行政部门滥用职权情况发生。 现场检查部门对违法违规事项调查取证，调查取证实行双人取证，监管部门工作人员至银行业金融机构现场获取书证、物证、试听资料、当事人陈述等。书证，举例借款合同、借款借据等、视听资料如录音录像资料、当事人陈述如被处罚人为现场监管工作人员对违规行为事实的描述等。 调查取证完成后，监管部门工作人员会制作《证据目录》，要求当事人签字和机构盖章。 当事人陈述作为监管部门9类行政处罚证据之一，在监管取证阶段，监管部门工作人员会要求涉嫌违法违规的经办人、相关人和负责人陈述事实。两位监管部门工作人员听取当事人陈述意见，制作书面材料后让当事人逐页签字确认。
《行政处罚法》中赋予公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权。因此银保监会行政处罚必须要听取当事人陈述意见，作为行政处罚的法定证据之一。 监管部门取证后，监管部门工作人员撰写《现场检查事实确认书》。《现场检查事实确认书》记载了监管部门工作人员检查过程中发现的问题和违法违规事实。实际业务中《现场检查事实确认书》后附有监管工作人员检查取证材料，被检查单位工作人员应在《现场检查事实确认书》和取证材料上逐页签字和加盖公章。 被检查金融机构应在签署《现场检查事实确认书》前，对其中存疑的违规事实与监管工作人员申辩。举例：“以贷转存”处罚案例中，如贷款客户账户流水账在他行，则被检查金融机构可以客户他行账户信息无法获知作为申辩理由。经过签字确认的《现场检查事实确认书》可作为认定违法事实的证据，但注意并不是违规的依据。但现实中，总是很多机构对事实确认书反复争议，希望能修改事实确认书内容。 立案调查结束后，立案调查部门将调查取证材料移送行政处罚委员会的。立案调查部门提出处罚建议，将案件材料移交行政处罚委员会办公室。 立案调查部门交易行政处罚委员会办公室材料主要为：
行政处罚委员会办公室收到立案调查部门移交的案件材料后，应当在三个工作日以内进行审查并作出是否接收的决定。 行政处罚委员会以召开会议集体讨论的方式进行处罚决策，实行民主审议制和投票表决制，每位委员会均可就案件发表独立意见，会议采取记名投票方式。作出行政处罚决定，应当获得行政处罚委员会全体委员半数以上同意。 （1）《行政处罚事先告知书》 处罚案件审查审议后，监管部门制作一份《行政处罚事先告知书》。将《行政处罚事先告知书》通过EMS邮寄给被处罚人，或由被处罚人至监管部门所在地签收。 《行政处罚事先告知书》主要是告诉被处罚人处罚内容、处罚依据、和当事人享有的陈述、申辩和听证权。 （2）当事人陈述和申辩 自收到行政处罚事先告知书之日起十个工作日以内将陈述和申辩的书面材料提交拟作出处罚的银保监会或其派出机构。当事人逾期未行使陈述权、申辩权的，视为放弃权利。 （3）申请听证 当事人申请听证的，应当自收到行政处罚事先告知书之日起五个工作日以内，向银保监会或其派出机构提交经本人签字或盖章的听证申请书。 （1）《行政处罚决定书》 银保监会及其派出机构应当根据案件审理审议情况和当事人陈述、申辩情况，以及听证情况拟定《行政处罚决定书》。监管部门将《行政处罚决定书》，邮寄或通知被处罚人至监管机构现场签收《行政处罚决定书》。 （2）处罚决定执行
注：罚款、没收违法所得，实际操作中，被处罚金融机构统一缴纳至中国银保监会总部北京统一账户。 吊销金融、业务许可证方面，2008年，中国银监会铜仁监管分局对德江县农村信用合作联社做出责令该社两家分社停业整顿并吊销金融许可证的行政处罚决定。 受处罚人权利救济的途径主要是行政复议和行政诉讼。当事人对行政处罚决定不服的，有权提起行政复议或者行政诉讼。 当事人对行政处罚决定不服的，可以在收到行政处罚决定书之日起六十日以内申请行政复议，也可以在收到行政处罚决定书之日起六个月以内直接向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。 被处罚人逾期不履行将受到加重处罚，主要是部分被处罚人未按时缴纳处罚款，会受到按日对罚款数额加收3%的罚款。 当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的机构可以采取下列措施： （一）到期不缴纳罚款的，每日按照罚款数额的3%加处罚款； （二）经依法催告后当事人仍未履行义务的，申请人民法院强制执行； （三）法律、行政法规规定的其他措施。 加处罚款的数额不得超出罚款数额。 旧办法未对行政处罚信息公开作出规定。为增强警示效力，新办法规定银监会及其派出机构应在其官方网站上公开行政处罚有关信息。银保监会及其派出机构应当按照规定在官方网站上公开行政处罚有关信息。 监管部门在中国银保监会官网（www.cbirc.gov.cn）主页专门设置行政处罚公示。 此外地方监管部门网站对辖内被处罚事项也进行公示。比如北京银保监局等派出机构均在其网站首页公示辖内行政处罚。 第三方的网站，比如法询专门建立的查询系统www.banklaw.com/cases 四、2020版《银保监会行政处罚办法》要点 其实银保监会体系只有“较大数额处罚”的概念，主要是指罚款和没收违法所得数额较大。监管部门作出较大数额行政处罚，应当在《行政处罚事先告知书》中告知被处罚人有要求举行听证的权利。 （1）罚款 较大数额罚款按照监管处罚作出机关分为三个等级，分别是银保监会、银保监局、银保监分局。
（2）没收违法所得 没收违法所得方面，监管部门未区分银行业或保险业，按照监管处罚作出机关分为三个等级。
这个概念非常重要，因为后续金融机构申请创新业务，一些资质牌照申请，甚至发行债券等都和过去3年是否发生重大行政处罚挂钩。尽管解释上交大行政处罚是否等同于重大仍然很模糊，具体看申请业务资质的审批监管机构如何认定。 事先告知，要求银保监会在作出处罚决定前，先制作一份《行政处罚事先告知书》。
监管部门通过《行政处罚事先告知书》的方式依法向当事人告知陈述申辩、听证等权利，适度延长当事人申请听证的期限，对拟处罚决定作出重大调整的，应当重新对当事人进行事先告知。 2018年，银监会开展进一步深化整治银行业市场乱象工作中，银监发〔2018〕4号文明确提出在进一步开展乱象整治工作汇总，银行业金融机构纪委要全程监督纪律执行和任务落实，按照党纪、政纪和内部规章，加大对违法违规人员的问责力度。 在纪法衔接方面，一是行政处罚做出决定后，监管部门应当及时将相关信息报送纪检监察部门，强化行政处罚与党纪问责的衔接。 二是当事人违法行为不属于银保监会及其派出机构管辖的，立案调查部门应当依法及时向有关部门移送处理。当事人违法行为涉嫌犯罪的，立案调查部门应当依照有关规定及时移送司法机关或者纪检监察机关。 “双罚制”要求监管处罚机构的同时对机构从业人员开展问责和处罚，即在人员问责方面，规定查处银行保险机构的同时，应当依法对相关责任人员的责任同步进行调查和追究，发挥行政处罚威慑力。 从监管处罚案例看，“双罚制”未全面覆盖至监管处罚。如最近的2020年11月，舟山银保监分局对嵊泗农商银行罚款人民币80万元，但未对该机构涉及具体违规责任人员做出行政处罚。 回避规则，规定参与行政处罚的工作人员存在与处罚案件有直接利害关系等情形的，应当依法回避。回避制度主要是为了保证行政处罚的公平、公正，避免由于特定关系存在导致行政处罚不公允现象。 （1）应当申请回避 行政处罚过程中，如果监管部门工作人员存在近亲属关系、与案件有利害关系等情况，工作人员应当做出回避申请、行政处罚案件中的当事人可以申请要求工作人员回避。回避决定作出前，有关工作人员应当暂停对案件的调查审理。
（1）双人调查 规范调查取证，要求调查人员进行案件调查时不得少于二人，并应当出示合法证件和调查（现场检查）通知书。 （2）取证清单 监管部门工作人员应制作取证清单，由调查人员和当事人（银行业机构工作人员）签名或者盖章。 （3）现场检查事实确认书 取证完毕后，监管部门工作人员撰写《现场检查事实确认书》。现场检查事实确认书记载的有关违法事实，当事人予以确认的，可以作为认定违法事实的证据。 因为处罚对象以金融机构为主，所以即使流程不规范，机构也不敢过于较真。但随着近几年处罚力度加大，流程瑕疵有可能被金融机构尤其是被罚个人挑战。 2014年，银监会建立了银行业金融机构从业人员处罚信息系统，该系统对依法设立的银行业金融机构及其分支机构从业人员受处罚信息的收集、管理和使用。该系统通过金融专网，银行业金融机构内部网络，对300余万银行业从业人员中受到处罚的工作人员，建立处罚信息。该系统成为银行招聘员工必须查询的系统之一，主要是确保招聘工作人员未受到监管处罚，防范银行业重要操作风险和道德风险。 系统中录入处罚信息是指银行业金融机构从业人员在执业过程中受到刑事处罚、行政处罚、党纪处分、内部处分及其他处罚等惩戒措施的信息。处罚信息系统告诫银行业金融机构审慎聘用高风险工作人员。 这是威慑银行从业人员非常重要的一个手段，但如果操作不够审慎也容易激化矛盾，成为金融机构恐吓下属的一个手段。 “一案三问”是指出现一个案件要问责三种人，这三种人分别为直接责任人、相关责任人和领导责任人。 “上追两级”是除追究案发层级机构及其上一级机构案件责任人员的责任外，还应当对案发层级机构上一级机构的上级机构涉案条线部门负责人、机构分管负责人、机构主要负责人及其他案件责任人员进行问责。 “一险三问”是指出现一个风险要问责三种人，这三种人分别为业务发起人、业务审批人及机构负责人。 “一损三问”指出现损害金融消费者事件要问责三种人，这三种人分别为销售人、核准人和机构负责人。 三并追责一是纠罚并重，既要纠正，又要处罚；二是罚没并重，既要没收违法所得，还要追究罚款；三是双罚并重，既要处理机构，也要处理相关责任人。 加强决策民主化，建立行政处罚委员会集体审议决定处罚案件制度。规定设立行政处罚委员会，明确规定行政处罚委员会职责、议事规则、工作程序和决策机制，保障行政处罚的合法性、科学性和公正性。 （1）过半数同意 行政处罚委员会审议会议采取记名投票方式，各委员对审理意见进行投票表决，全体委员超过半数同意的，按照审理意见作出决议，会议主持人当场宣布投票结果。 （2）参会人数不少于三分之二 行政处罚委员会审议会议由主任委员主持，每次参加审议会议的委员不得少于全体委员的三分之二。 |
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