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监察制度，自古有之，而且由来已久。只不过，多数时候，古之“纪检委”只能逞口舌之利，看似天下之事，无不可说。说则忠，不说则是非臣之道。甚至，制度也在名誉上给予“纪检委”们最大之权利，比如可“风闻奏事”。 但实则，以往制度所给予者，无非是言语之虚，所监督、察查之事，是否能落到实处，多数时候取决于高高在上的那一张金口。金口言死、言活、言先搁一搁，“纪检委”们，尽责者犯颜再谏，甚至抓龙袍骂昏君头撞柱子，也大有人在。不尽责或畏事惜命的便也只有垂头丧气缄口不言了。 没错，古代的“纪检委”的职位，是伴随着权力集中而诞生的。 01部落或部落联盟的时代，是靠个人威望（比如酋长）和习俗观念来约束人的，生活颇为简单，事务、纠纷本不甚多，自然无需此职。而如封建之周，如此“邦联”的国家，天子虽然为尊，权力实则有限。楚国不进贡过滤纸（茅）给周天子，周天子也是躲在被窝里恨得牙痒痒，然而只能肚里骂，自己毫无办法，还得靠齐桓公以此为理由攻打楚国，为周天子“伸张正义”，楚国才勉强说，俺们错了，以后一定进贡。 周天子所管之地，实则不大，国内事务，有周公一类的人来辅助处理，有礼乐来维持秩序，耗费不了多少心力，根本无需监察。 即便有，也是其他人偶尔“兼职”一下。比如周成王跟自己的小弟弟玩，就随意给一片叶子说这地方封给你了。本来只是开玩笑。结果周公老先生不依不饶，说：“天子无戏言，说了封就得封。”成王说我这是开玩笑，也不行，只好把唐封给了小弟弟，也就是后来的晋国。 周公辅佐天下，但此举实则是监察之举，只不过针对的是天子。但周公不是专任监察之职的。 春秋此事亦弱，几近于无，因为春秋诸国本就是周天子封建之国。若有，也可能是某一职位的人，学周公进言，但贵族们私下里如何，有无贪污犯法之事，是没人管的。 战国之时，国君之位愈来愈重，权力较之于以往，更加集中。则职掌文献史籍的御史官，便就更多的担负监察职能。因为他们懂典籍、掌故、惯例等。 秦始皇之权力，是集天下之权于一人。一个人当然管不住手下这么多人，“纪检委”们终于出场了，全职的，再也不是拿的这份工资干着那份活了。 而且秦始皇设置的“纪检委组织”，也就是监察制度，相对独立，通归中央政府之御史大夫管理。 御史大夫位列三公，有自己的办公大楼，称御史府。掌管天下文书和监察。 也就是，此时的“纪检委”们，实际上还是皇帝的秘书。 但这个纪检部门，也是一分为二的。对内，对外。对内便是中央的御史大夫，御史府常驻中央政府。但这是管“朝内”，天下这么大，其他的地方官员们怎么办？ 再派御史。 委派是皇帝的事情，御史府来执行。派出的“纪委”叫监御史，常驻郡县，一级一级的处理工作。 其他各朝代，基本延用这个框架。也就是对内、对外。但不同的朝代，有不同的称呼或者操作。所“监察”之事、之对象，也有变化。 02大体上，宋，是分水岭。 为什么这么说呢？因为对象有所改变。 咱们以宋前宋后为节点来讲。 宋之前。秦，方才已说过。 汉，在纪检这件事上，继承秦制，但更加严密具体。 对内： 汉同秦一样，中央之官，最高长官是丞相，秦是左右丞相。汉通常只有一个丞相，但有正副。丞相之副，就是御史大夫。 需要说明的是，那时的中央之官，都是分事而治的。 什么叫分事而治？略打一个比喻，政事实则是丞相管理，有丞相府，然后对皇帝负责。丞相府的官，相当于政府官员，未必直接面对皇帝。只有御史是皇帝的秘书，时常跟皇帝在一起，当然负责与丞相府的沟通，所以是无事不预，有皇帝的名义做后盾，自然啥事能插手。 所以，他在事实上也是丞相的副手。汉时丞相出缺，往往以御史大夫升补。 当然，他也可以向皇帝打报告，这个丞相做事不靠谱。也就是干纪委的活。 对外： 区别在于，秦时各郡县都有监御史。汉则不遣监御史，是丞相派出“纪委”（使者）分察各州。 （按：汉无州这个称呼，后人以州称呼，只是方便。直到汉成帝改置州牧之前，州在汉只是口中称呼，并非行政区域名称。） 到汉武帝，觉得如此则丞相权力太大，自己是个弱宝宝。于是，派出了１３个刺史。奉诏书六条，然后１３纪委们分赴各地，察查诸郡。
但汉武帝好玩的是，当时还设了一个官位，叫司律校尉，这类似于一个“专治邪教活动”小分队，因为这个职位专门治巫蛊活动。后来这些人又被逐渐命令察查一部分郡国，所以，也算是“兼职转专职的纪委”。 汉成帝，又把刺史改为州牧。汉哀帝又改为州牧。后汉仍是刺史，但当时有十二州，其中一州就是分给上文所述的司律校尉所监察。读《三国演义》常见到一个官名，就是“大司空”。这实际上也就是最初的御史大夫，在西汉末年改为大司空，御史府改作御史台，由御史中丞主管监察事务。这就连办公大地方的名称都改了，原来叫中南海，直接改成哈德门。 可见，那时候的“纪委”们还是不太好生存，就连一个官名，都是改来改去，甚至，皇帝说我另派一个“专治邪教活动”小分队来代替你，那也就代替了。处处受制于皇帝或丞相府，独立性有限。 这些“下放”的“纪委工作组”，当然也不可能一个人或者几个人就把所有事情办了。既然是郡县为单位的治理，又秦汉行政区域划分非常明显，十家为什，五家为伍，一里百家。 “纪委”们到了这地方，工作之初，当然首先通过里魁（里长）来了解。里魁所告诉监御史的内容，主要是善恶，某某是个坏蛋，某某是个好人之类的。当然，“纪委”们尚需要其他渠道，甚至自己走访打听，来印证他们的反映。最后，将监察结果，呈报至御史府，甚至皇帝本人。 值得一提的是汉武帝。 这人非常有意思。因为他权力欲望非常旺盛，想方设法集中全力。首先就是要分相权。而他威望渐重权力更大之时，常常在后庭办公，这地方一般人去不了，比如以前办公用尚书，所谓尚书，就是替天子管文书的，就像给皇帝管衣服的叫尚衣，管食材吃饭的叫尚食，最初本来用的是士人，因为他们识字嘛。 此时在后庭，在后宫上班，自然不用士人了，改用宦官，叫中书谒者令。此类人，自然也承担了一些“纪委”的工作。即便是不识字，但他们可以打小报告告状呀。汉后期之政权，要么在外戚手中要么在宦官手中。种因多是汉武帝种下的。 到了东汉，光武帝刘秀，觉得不行啊。管理这些官员们，最重要的就是“纪检委”。 但为难的是，丞相位高权重，不便督责。 搬不动，那就不搬了。给丞相名头，但不给实权，名望越尊，越没权力。 然后将政事悉数责成尚书。尚书的地位和权力便如日中天了。此时的“纪委”属于三公，三公权小，监察之力也是有限。 特殊情况也有，比如“纪委”的工作也不仅仅是监察。汉宣帝时，“纪委”也有评断决狱是非之权。另有特别使命的，另设官职，比如符玺御史、治书御史、监军御史、绣衣御史等，分的很细，以便分别行使御史职权。 虽然不同时期它们的名称不同，但“纪委”的活归他们。略有变化，但多数是称呼上的。 03有趣的是曹操。 他是一朝有权，便把令来行。直接废了三公，恢复了丞相和御史大夫这个职位。这时候，相府的权力恢复了。到蜀汉，多数继承汉之制度，但丞相依然在的。汉相诸葛亮就是在自己的办公大楼（相府）里办公，权力极重。“纪委”部门当然也相对有些权力。 但也只是昙花一现。 曹操的儿子曹丕，直接连丞相都废了。 实际上，魏晋南北朝时期，基本都是某人将篡位时，便设丞相，篡位成功，便撤了丞相。皇帝轮流的速度很快，丞相也是走马灯，所谓的“纪委”部门，即便存在，能力有限。 因为这是个武力、权力的时代。皇帝多，国家多，“纪委”部门的名目，自然也是五花八门，跟放烟花一样。 既然丞相说撤就撤，今天有，明天未必有。那么，“纪委部门”便只能掌握在皇帝本人手里了。 但也并不是完全没有了。 因为多数少数民族政权是学汉人之制，但也有一些创举。比如北魏、北齐就搞连坐。 北魏把这个“纪委”的最高长官叫御史中尉，相当于最高监察长。而且权力极大，权力大就管不住自己了，自己不能监察自己。于是他们出台了专管“纪委”的“纪委”。而且，群臣犯罪，如果这个“御史中尉”失察失纠，那好吧，你也罢官回家抱孩子去。  北魏文字碑帖 一个国家如果连“纪委部门”都管不住自己，只监察别人不监察自己，那基本上完蛋了。魏晋时，这个现象特严重。甚至明确规定大士族不能当“纪委”，“纪委部门”的招聘启事满满的身份歧视之意。 当然了，魏晋南北朝时，内乱更甚。自己里面都管不好，外面的怎能管好。所以，干脆不在地方政府设置常驻的监察机构，不派有“铁饭碗”的纪委。由中央政府随心情不定期派出巡察“纪委”，称为巡御史，巡察完了，回京述职，汇报结果。 同时，他们的思想很奔放，觉得这个既然是巡察，出差时间未必足够，所闻所见未必都能一一印证，所以，觉得该给“纪委”一个权力，那就是“风闻奏事”。就是道听途说，哪怕是朋友圈和微博上造谣的事情，都可以拿来上报，甚至弹劾。 但此是战乱之时，“纪委”们所督察之事，多以军事为主。甚至一个人督十多个州，还有叫都督中外诸军的。这当然已经不完全是“纪委”了，甚至完全不干监察之事。 有创举的原因是因为前面有例子，李世民所谓以史为鉴。 实则隋的时候就有改革，虽然官名、办公大楼依然延用前之御史大夫和御史台。但觉得不足够，再派两个副手，将以前的检校御史旗帜鲜明地称为监察御史。 这下很清晰，监察御史嘛，自然是要监察的。 这个”纪委班子“阵容也不小，总共十二人。专管外出巡察。 有改动很正常。唐朝的官制，本来就是把东汉、魏、晋、南北朝、隋的制度整理起来，号称去其糟粕取其精华。但这种大综合，往往不合时宜，所以后来做了很多变动。 比如最先，唐在中央设御史台，由正三品御史大夫为台长，设正四品御史中丞2人为辅佐。御史台称宪台，大夫称大司宪。武则天时，改御史台为左右肃政台。中宗后又改为左右御史台。全国分为10个监察区，称10道，后又增为15道，每道设监察御史1人，官名也是一变再变，他们专门巡回按察所属州县。 御史台的职权，就是“掌邦国刑宪典章之政令，以肃正朝列”。 这虽然干“纪委”的活，但是比“纪委”管得宽。但这还不足够。 由上面所述，可以看出，唐之时，“纪委”部门独立性、重要性也都有所突出。而且，不再分内外，一起由御史台说了算，这个部门成立之后，人员选定，就可以分派各地，来回“游荡”工作。  大明宫微缩景观 这比常驻好，因为常驻之地，时间久了，难免监察者跟被监察者狼狈为奸，共同糊弄上面。如此不定期或者定期轮回巡察，一是有警钟之意，今日为恶，要担心明日“纪委”出现；二有防范之意，巡察之人未必定于一人一地，随时委派，防止相互熟了之后狼狈为奸。 并且，唐之时，给“纪委部门”的权力非常之大，他们享有部分司法权，并且有权监督大理寺和刑部的审判案件。 这是台官。还有谏官。 谏官就是专门说话的。这个本来秦汉也有，但作用并不大。到了魏晋南北朝时，因为我们熟知的，所谓魏晋风流，就是啥不能说说啥，就有一些御史，耿直得过分，啥话都敢说，口口声声尽人臣之责，报皇恩浩荡，不管说啥，都是为了天子好。 敢说话，敢直言犯谏，也显得自己声名高、人品好、忠心大。总之是牛。 但最牛的是。他们不但说大臣同僚，连皇帝也得嘚吧。 所谓风闻奏事，就是听到了我就说，哪怕那是一个传说。所谓谏诤之臣，就是皇帝做的不对，或者我认为皇帝做的不对，那我就直言说出来。 唐，把这个也放大了。所谓三省六部，其中的门下省，不但管执行之事，还有主要的职责就是匡正政治上之得失。 职位也给的足够，有散骑常侍、谏议大夫、补阙、拾遗（分左右，左补阙、左拾遗都是门下省的）、给事中等。 上说皇帝德行，比如说你德行不好，不能吸粉啦不能好色废政啦。下说皇帝决策，比如说这个决策不行啦那个政策过分啦。 皇帝还得听。不听就是昏君。 大名鼎鼎魏征是从唐太宗的秘书干起来了，但他兼干“纪委”的活，只不过他只针对李世民，爱监察李世民。而且说话时直来直去，是个直男，不留面子。但唐太宗也只能赐刀夸奖，说他是忠臣名臣。 有趣的是，魏征死后的谥号是“文贞”。他一生没当过“纪委”或者“监察长”的官，但李世民追赠他为“司空、相州都督”。算是补上“纪委”官职称呼了。并废朝五天，与文武百官送灵，亲自为其刻书碑文。  魏征“怼”唐太宗，注意看神情，魏征自信笑，太宗凝听思索状。 魏征，是一个没当过“纪委”，但一直干“纪委”活的人。而且干的是天子。 所以说，宋是分水岭。为什么呢？ 因为监察对象有所变化。 04赵匡胤非常聪明，而且聪明过了头，他总结了一下前朝的经验，觉得中央集权是非常重要的。所以，做了一系列手术。 首先，在宋。没文凭根本混不下去，武勇如狄青岳飞，一个气死一个冤死。而文臣却是处处有能人处处皆风骨。因为他们可以考试，可以有文凭。最主要的是他们造反胆子小，满脑子都是忠君爱国的思想。所以大宋常有文人带兵。武人掌军权的，下场都不太好。 但说话没事啊。就算是骂人，又死不了人。所以大宋朝放开让文人嘚吧，想说啥就说啥，我们不杀文臣。大家大胆说。 但真的是什么都可以说吗？ 未必。 因为赵匡胤是个政治天才。他来了个乾坤大挪移。 在监察部门这件事上，赵匡胤做的滴水不漏。
他的第一件事，是分权宰相。分完了不够，还要制约。 怎么制约？就是让台官和垣官来制约。台官就是监察官员，由于监察机关叫御史台，也叫宪台，所以御史叫台官。同样，由于言谏机关叫谏垣，所以言谏官员叫垣官。合起来，就叫台垣。 上文我们说唐朝。说到台和垣在唐代是有分工的——垣官劝谏皇帝；台官监察官员。 这两者都是“纪委部门”，但是监察对象不一样。魏征是个例外。 这两个“纪委”，一个管皇帝，一个管官员，也许管皇帝，皇帝未必听从管教，臣子只好头撞柱子死谏。但管官员的确是权势如天。 这当然不行了，皇帝怎么能随便管？九五之尊是你随便就可以监察的？ 赵匡胤反正不干。 他就把这两个官合并了。 合并之后，统统用来对付官员。不准再管皇帝了。 言谏监察官员如果上任百日无所弹劾，就要撤职，还要罚款。 这纯粹就是坑人玩儿，有指标怎么做，逼得台官和垣官没事找事，与宰相的关系更是极为紧张。 臣子斗起来，皇帝当然稳坐中间，坐收渔利。 但是，如此挑动臣僚斗臣像，虽能维护皇权，却也后患无穷。王夫之甚至认为，宋代之所以“政紊于廷，民劳于野，境盛于疆”终至“日削以亡”，即始于此。 也就是，宋，彻底把“纪委部门”的监察对象、工作内容给改变了。以前至少还可以说说皇帝，现在不能了，去说官员，第一个说宰相。 宋太祖画像，不知脸为何这么黑 元代的改变，是种族歧视性的改变。但也是监察制度的大改变。 御史台虽然有，御史大夫也有，官秩比从一品还高，但是，“非国姓（蒙古贵族）不以授”，就是除了蒙古人，别人，尤其汉人，别想当这个官。 然后南北分设。 北边，在陕西特设一个“纪委部门”；南边，在江南特设一个“纪委部门”。 都叫行御史台，组织架构跟中央御史台相同，相当于”中纪委“在此二地派出的常驻机关。 这可是大创举。 相当于设置了一个三角形。三点管理。 中央、南、北。 不分内外，只划定区域。在监察职能中，把全国分为２２个监察区，派监察御史——当时叫肃政廉访使——常驻地方。 很明显，工作对象是地方管理。 但御史这个职位，在明朝权力特别大。名字也改了，叫做”督察院“。 官职也很多，都御史、副都御使、佥都御史。而且，很对称，都有左右。比如左都御史。下设13道监察御史，共110人，负责具体监察工作。 1.他们的对象，是“主纠察内外百官之司”——百官。 2.区域——内外。 内外界限并不是很明显。主要是对外。
明的对外监察，因为废除了行省，所以只是在府州之上，设立了布政司和按察司。布政司管民政，按察司管刑事，都有“纪委”的工作内容。但他们有其他的活，所以往往侵夺地方官的权限。 权力越来越重，这两个官，就慢慢地也变成了常设的官职。完全已经不是当初监察的样子了。 明之御史，干的活，未必全是”纪委“的活。有军事的，比如巡按清军。还有提督学校的，还有专巡漕运、盐铁转运等。 而且，这种巡按御史，是“代天子巡狩”。也就是见面如见天子，别人见他，跪下先问“恭请圣安”，他站着抱拳说“圣躬安”的这种人。 这实际上就是汉代的刺史。 但明代皇帝实在是荒唐。 既然派了管得非常宽的“纪委”，那就不必要再行遣使，再弄一个特派员去。 明皇帝偏偏爱这么干，而且越派越多。再派去的这个特派员，跟巡按御史互不统属，谁也不听谁的，权限也冲突。 所以想了个办法，派一个都御史过去。 都御史虽然干“纪委”的活，但权力特别大。因为它兼军务并加提督衔，如果管得非常宽，比如官一两个省的，那就叫总督。清代完全继承了这个，而且，清代的总督，照例都是担任兵部尚书的；右都御史、巡抚，都是兼兵部侍郎的；右副都御使，必提督军务，兼理粮饷，以至于变成常设的官了。 最初的“纪委”部门，越来越重。 乌云密布紫禁城 我们看到唐宋都有给事中这么一个官，这本来是门下省的一个官职，属于“纪委部门”的，明朝直接把门下省废除了。 但还保留了一点职能。 就是把这个官名独立，并且六部都有这个官职，只不过前面的部门名称不一样，比如吏部的给事中和工部的给事中，毕竟不太一样。 这个官分别监察各自部门的审查驳封事宜。而且说话很有分量。明代把他们的驳参称作科参，就是专业的教科书级别的参奏，很有权威性。 到乾隆皇帝，干脆都把这些人赶到督察院。直接把审查、纠察的事情放在一起干。 但清人有个特点，就是名义上告诉“纪委”们，你们啥都可以说，可以“直言无隐”。如果你知情不报，那就是蒙蔽圣上，“以误国论”。 对象也很清楚，所有官员，无论大小，都属于督察院监督。 督察院有１５道监察御史，后来甚至变成２２道。 这些“纪委”们，主要干两件事情，一是监察，二是弹劾。不像唐宋明等，这二者是分开的，清代就合在一起，乾隆干的。权力越来越集中。责任重大哈。 但清朝的皇帝大大们也很纠结。虽然他们口上说，大家随便说，可以无话不说，风闻言事、直言不讳，都不是事儿。但又担心“纪委”们的权力过大。 所以，“纪委”们的工作结果，谁来负责？谁来裁决？ 皇帝！ 不管弹劾的对不对，裁判只有一个人能裁判——皇帝。这就是文首所说，“纪委”们“所监督、察查之事，是否能落到实处，多数时候取决于高高在上的那一张金口。” 05古代的“纪委”们。也是在夹板中求生存的。他们虽然存在，或者不得不存在，但独立性并不像史书所载那么靠谱，因为皇帝可以随意一句话改变所有工作内容，位高权重者也可以随时左右他们的工作方向和结果，虽然他们名义上是脱离中央政府和地方衙门的独立机构（主要是魏晋后）。汉之李膺，他做的官就是司隶校尉，前边说过，这个官部分可以监察某郡，此人便监察朝廷，旗帜鲜明地攻击宦官擅权，结果，追随李膺的监察御史几乎都被杀了。 元世祖忽必烈就说，中书省（管行政）是朕之左手，枢密院（管军事）是朕之右手，御史官（管监察）是朕用来医治此两手的。 行政和军事部门有“病”，监察可以医治，当然，监察也可以平衡臣子，大家斗起来，皇帝也可放心了。但是皇权有病，怎么办？谁来治？ 呵呵，没人。 虽然，圣明之君，也是希望有监察的，《清史稿·李栖凤传》就说，君虽圣，必赖贤臣以调燮之。近虽有二三骨鲠之臣，位卑禄薄，信任未专。 骨鲠之臣就是敢说话，而且说话像带着鱼刺一样的“直男”。 但君也是人，人未必可靠，即便是圣明的人。 不管如何，古代“纪委”都是皇权的工具，看“御史”一词，“御”，就是御用的御。发不发挥作用，那只能是“靠天”了，遇上李世民，不是“纪委”也可以干“纪委”的活，遇上明代皇帝，你试试！”唐僖宗时，一谏官上言，说皇帝“专务游戏”，直接被赐死。武则天直接把这个当工具，她认为所谓“纪委”，就是告密，干脆弄一个告密制度。而遇上如赵匡胤此类“天才”，多少“纪委”，无非是他的棋子罢了。 最主要的变化是，从宋以后，这个“监察”对象，完全一边倒，皇帝监察不了，只能靠那因人而异的道德号召，监察者自己也无法完全保证可以监察自己。 完全凭性子的“纪委”，是不可靠的。 人是多变的，多类型的，在这种环境里，照样也有骨鲠之臣，比如魏征、海瑞。此类人也不在少数，只不过环境无法给他们的工作给予保障罢了。 荀子说：“墙之外，目不见也；里之前，耳不闻也；而人主守司，远者天下，近者境内，不可不略知也。” 晚霞残照紫禁城 也就是说，君主耳目有限，一墙之隔的外面，是看不见听不见的。 06古之“纪委”，实际上就是帝王之耳目、工具。纵向监察，只是从上往下的纵，至于上，甚至最上，是无法监察的，“纪委”们对上，也只能是俯首听命三拜九叩。 但也不能否认完全没有优点。可以借鉴的优点也甚多，比如，回避制。很有效的防止了狼狈为奸勾结蒙蔽的事情。比如各朝各代对于“纪委”的人选要求本身就要“洁身自好、操履笃实”。一旦为“纪委”，无论职位高低，给予的职权和独立性还是足够的，有可取之处的。 多数人说，封建社会的“纪委”们都是皇帝的耳目和工具，这个不太对。 首先，封建社会，比如周天子之时，“纪委”们的存在感，几乎等于零。帝王时代，也得分而论之，宋之前后，还是有区别的。 对象的转移，职能的流变，职能界限并非很清晰，得分别讨论，不能一概论之，一竿子说到底，把几千年的事情，一句话定音，未免过于幼稚草率。 |
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