在胶东半岛的县市区当中，有不少都存在“区域次中心”的现象。
所谓“次中心”，通俗来说，就是县城（市区）以外的中心乡镇，现在也有“重点镇”的叫法，沙河之于莱州、桃村之于栖霞，就是两个比较典型的例子。
“次中心”的现象，古以有之，这与过去相对落后的交通、通讯条件有直接关系。在民国之前，马车尚且不多，交通主要靠步行，而当时县的面积又很大。因此，在距离县城较远（城区辐射不到）、区位相对便利（数县交汇处）的地方，就容易形成这种“区域次中心”。
这种“次中心”起初都是以“集镇”的形式出现，侧重点在于经济（赶集）。但经济基础到了一定程度，上层建筑也会随之改变。因此，“次中心”的政治地位其实也是一个不断上升的过程，以至于有“分陕而治”的趋势。
在清代，胶东地区的州县就已经出现了“划片而治”的情况，州县的副职会从城里迁出，来到“次中心”，负责管理周边区域。比如，莱阳县的县丞，就迁到了西南部的姜山镇办公；而平度州的州同，也把驻地移到了灰埠。
进入民国之后，一来是清代的“分治”制度有所延续，同时随着社会的发展，“次中心”的现象愈发突出。因此，在民国三年，北洋政府决定在地方推行“县佐”制度。
“县佐”这个职务，从字面上看，差不多就是“佐理县务”的意思，实质上跟清代的县丞差不多，相当于“县令”（县知事）的副职。
考虑到民国三年的时代背景（尊孔复古，中枢机构都设立了政事堂、左丞、右丞这种古色古香的机构和职务），“县佐”这个职务也多少带有“复古”的色彩。其实，在古代的制度当中，就把府州县的僚属官员（比如州同、县丞、典史、主簿等）统称为“佐贰”。《明太祖实录》就有“府州县佐贰官，（待遇）视长官半”的记载。因此，“县佐”也可以理解为“县之佐贰”。如果用现代的概念来理解的话，近似于县府的派出机构——园区管委会主任。
根据《中国行政区划通史》的记载，当时胶东半岛范围内拟设立“县佐”的县共有八个，分别是黄县、牟平、文登、掖县、昌邑、胶县、高密和即墨。而选定的县佐驻地，也都是当时的重镇，有不少现在也都颇具规模。
其中，黄县县佐拟驻黄山馆，牟平县县佐拟驻冯家集（乳山市冯家镇）。文登县当时南北都靠海，而县城居于内陆，因此打算在南北各设一个县佐，南边驻靖海卫（现属荣成市），北边驻威海卫（靠近英占区）。此外，掖县县佐拟驻沙河（现在的沙河镇），昌邑县县佐拟驻丈岭，胶县也拟设两个县佐，分驻灵山和王台（都在后来的胶南境内），高密县县佐拟驻双羊店，即墨县县佐拟驻金家口（当时有名的商港）。
