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《最高人民法院印发〈关于行政案件案由的暂行规定〉的通知》（法发〔2020〕44号，本文简称为《新版行政案由规则》或《新版》）所发布的《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》（以下简称为《新版行政案由》或《新案由》）于2021年1月1日施行，原《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发〔2004〕2号，以下简称为《旧版》）就此废止。 一、“行政案由”的价值《新版》以“一、……行政案件案由是行政案件名称的核心组成部分，起到明确被诉对象、区分案件性质、提示法律适用、引导当事人正确行使诉讼权利等作用”揭示了“行政案由”的重要性：①核心：它是“行政案件名称”的核心组成部分，其“核心”价值具体化为“引导”；②引导：它是每起案件办理思维的起点、统领，引导着办案人寻找规则、合理维权。 二、正确适用《新版》的思维点在于“命名”《新版》“二、……行政案件案由按照被诉行政行为确定，表述为‘××（行政行为）’……”，《新案由》的“一级案由”即为“行政行为”，均明确了：用“行政行为”来“命名”该起行政案件的“案由”。 先举例说明，镇政府为了“尽快”拆违，连夜形成“会议纪要”：张三、李四……有违建，告知他们三日内自行拆除，第四日由镇政府统一强拆；次日，镇政府带“会议纪要”向张三等人宣读了纪要中的内容，张三向法院诉请“撤销会议纪要”。这里，“会议纪要”是被诉行政行为的“文字名称”，但被诉行政行为的实质内容包括：“认定张三实施违建行为”“科以张三3天内自行拆除的义务”“预告第4天强拆”；但在《新案由》中找不到对应的“案由”名称，此时，根据《新版》关于“六、应注意的问题……（二）……对于《暂行规定》未列举案由的案件，可依据相关法律、法规、规章及司法解释对被诉行政行为的表述来确定案由……”之规定，以《城乡规划法》中规定的“限期拆除决定”来命名该案的“案由”。 该案中，如果用“会议纪要”这一镇政府自述的、或者原告认为“文字名称”来“命名”案由，《新版》所揭示的“区分案件性质、提示法律适用”引导作用根本无从发生，唯有以与该行政行为“实质内容”最为贴近的“精准标签”来“命名”案由时，“案由”在具体个案中的“核心”“引导”价值作用也就自然而然地发生了。 所以，我们要避免的是“以名定实”然后后续办案思维全部跑偏，我们要做到“以实正名”然后再“以名引思”，方是对《新版》及《新案由》的正确适应思维。 三、重点掌握“二级案由”框架首先，“命名”≠“等于”。 “案由”是“案件名称”的核心，而“案由”的核心就是“行政行为”。正如，“案由”不是“案件名称”全部，所以，也不可以把“行政行为”非常狭隘地等同于“案由”。比如，《新案由》中的“（二十二）××（行政行为）公益诉讼”是由“原告”“行政行为”构成而并非仅“行政行为”，“（二十）行政赔偿”中的“赔偿”应当是“行为不合法后的填平、弥补行为”而非“履行行政管理之行政行为”，该两项例子反而说明的是，“行政行为”是“案由”的核心组成内容。 其次，《新案由》给出三级案由。 “一级案由”就是“行政行为”，“三级案由”从属于所在的“二级案由”，所以，《新案由》适用思维的起点是对“二级案由”的理解、识别与记忆。可以用“十二层级、二分法”（即，用“二分法”以及“每一层级适用一项分类标准”）把“二十二项”的二级案由分出“十二个层级”，从而使得大脑对“二十二项”“二级案由”的名称形成“网状”记忆，图形如下： 思维导图 解说如下： 逻辑分层01在一级案由“行政行为”项下，分出“传统私益诉讼” 与“（二十二）××（行政行为）公益诉讼”。公益诉讼中的“××（行政行为）”在个案中是需要被具体化的，具体化的思路参照“传统私益诉讼”项下所包含的“（一）”至（二十一）“的所有二级案由。 逻辑分层02在“传统私益诉讼”分出“赔偿所据之行政行为”与“（二十）行政赔偿”。前者“赔偿所据之行政行为”包含着除“（二十）”“（二十二）”之外的其他所有二级案由（以下例同，不再重复）。 逻辑分层03在“《新案由》已列举”项下，分为“传统单向行政行为”与新型“（十八）行政协议”。“传统单向行政行为”项下包括除“（十八）行政协议”“（二十）行政赔偿”“（二十二）××（行政行为）公益诉讼”的其他所有二级案由。 逻辑分层04在“传统单向行政行为”项下，分出“行政作为”与“行政不作为”即“（二十一）不履行××职责”。特别提示两点： ①可以用更容易掌握的“有回应”与“无回应”来识别，前者是“行政作为”，后者是“行政不作为”。根据《新版》“五、关于几种特殊行政案件案由确定……（六）不履行法定职责案件……未依法履责、不完全履责、履责不当和迟延履责等以作为方式实施的违法履责行为，均不属于不履行法定职责”的规定，“行政不作为”或者“（二十一）不履行××职责”指的是“始终无回应”或者“法定办案期已届满直至起诉之前无回应”，不包括：拒绝履责行为（如“不受理申请”的启动程序上的拒绝行为），延迟履责行为（如，虽然法定办案期内没有回应，但在起诉前已送达到行政相对人的“回应”行政行为）。 ②尤其需要注意的是，“不履行协议”是属于“（十八）行政协议”项下的三级案由，所以，“（二十一）不履行××职责”中所“不履行”的仅是“传统单向行政行为”。这一点，需要广大的法律职业者注意区分“协议约定的合同义务”与“法定职权对应的法定职责”这两项，切不可混淆。 逻辑分层05在“行政作为”项下，分出“《新案由》未列举”和“《新案由》已列举”。对于“《新案由》未列举的”，可依次采用如下三种处理方式： ①“法律术语”之案由命名法 即，《新版》关于“六、应注意的问题……（二）……对于《暂行规定》未列举案由的案件，可依据相关法律、法规、规章及司法解释对被诉行政行为的表述来确定案由……”之规定。 ②“原告诉愿”之案由命名法 即，《新版》关于“四、准确理解案由的确定规则……（三）不可诉行为案件案由的确定……通过概括当事人诉讼请求所指向的行为或者事项确定案由”之规定。 ③“一级案由”之案由命名法 即，《新版》关于“四、准确理解案由的确定规则……（一）行政案件案由分为三级……3.优先适用三级案由……二级案由仍然无对应的名名称，适用一级案由”的规定。这相当于，用“一级案由”命名法，取代了《新版》所禁止的“六、应注意的问题……（二）……不得使用‘其他’或者‘其他行政行为’概括案由”的“概括其他”命名法，现实效果无差别。 逻辑分层06在“行政作为”类项下，分出三类行政行为，依次为“基础行政行为”“（十六）行政复议”“（十三）政府信息公开”。因为，“基础行政行为”的作出的同时就在形成“政府信息”，相应地会引发后续的“（十三）政府信息公开”案件，同时，所有的“基础行政行为”也因可被行政复议而形成了“（十六）行政复议”。当然，注意一下，“行政复议”过程也会形成“政府信息”。 逻辑分层07在“基础行政行为”项下，分出“行政行为相对方：行政相对人”与“（十四）行政批复（即，行政行为相对方：下级行政机关或者所属事业单位）”。实务中，名称为“会议纪要”“上级责成”等引发的行政案件，都可被确定案由为“（十四）行政批复”。 逻辑分层08把“行政行为相对方：行政相对人”项下的行政行为，分出“非暂时的”与“暂时的”两类，后者即“（二）行政强制措施”，比如警察对于醉酒者的“23.采取保护性约束措施”以令其醒酒。 逻辑分层09在“非暂时的”项下分为“被执行的”与“执行的”即“（三）行政强制执行”。 基础行政行为所对于行政相对人权利义务内容的设立、变更或者消灭的意思表示的“法律效力”变为“现实效果”，有的是一经送达就可以变现（如不动产登记行为），有的由行政机关直接交付执行（如拘留处罚），有的则需要经过强制执行程序（如拆除违建处罚）。 在“（三）行政强制执行”项下的三级案由，在个案中既可能是“意思表示行为”也可能是“事实行为”，比如，“32.强制清除地上物”，既可能是“强制清除地上物”的行政强制执行决定，也可能是强制清理地上物的事实实施行为。 逻辑分层10在“被执行的”基础行政行为项下，分为“获益（令行政相对人获益）”与“丧失（令行政相对人丧失权益”行为。 逻辑分层11、12之一在“获益”项下，第11层分为三类： 第一类，由“政策”确定给予的利益，“（九）行政允诺”“（十一）行政奖励”。实务中经常将“行政奖励”包括在“行政允诺”当中。从《新案由》关于“（九）行政允诺”“（十一）行政奖励”各自项下的三级案由规定来看，“（九）行政允诺”侧重于“兑现”，比如，早年招商引资协议中给予投资人“若干年内的地方税收减免优惠”的允诺；“（十一）行政奖励”则侧重于“实际给予”，比如“授予见义勇为义士之荣誉称号”。 第二类，行政相对人所获得的法上利益是金钱内容，即“（八）行政给付” 第三类，行政相对人所获得的法上利益、期待实现的，是“非金钱内容”的，包括“（四）行政许可”“（六）行政登记”“（七）行政确认”三项二级案由。仅从文义上看，“行政许可”“行政登记”“行政确认”三概念间之间似乎存在着“交叉”关系而非“不相容并列关系”，结合实务案例，或可将“解除法上禁止、限制”的行政行为称为“行政许可”，而将“将客观事实上升为法律事实”的行政行为称为“行政确认”，最后，无论“行政许可”还是“行政确认”最终都会以“行政登记”的方式固定在某个可保存、可查阅的物理载体上的行为。这一类行为可被统称为“使行政相对人获得非金钱权益”的行政行为。 在第三类项下进行第12层分类，分为“非经裁决”和历经裁决的“（十七）行政裁决”。 逻辑分层11、12之二在“丧失”项下，第11层分为三类：第一类，“（一）行政处罚”与“（十五）行政处理”中的类处罚行政行为；第二类，“（十）行政征缴”与“（十二）行政收费”，以向行政相对人收取金钱为内容的行政行为；第三类，“（五）行政征收或者征用”以及“（十五）行政处理”项下的“111.有偿收回国有土地使用权”以及“（十九）行政补偿”。 在第三类行政行为项下，进行第12层级分类，分出为“据以行政补偿的行政行为”即“（十五）行政处理”项下的“111.有偿收回国有土地使用权”，以及行政补偿行为即“（十九）行政补偿”。 四. “行政案由”价值在个案中的实现状态1.帮助法院立案窗口快速立案《旧版》“二、案由适用范围和确定时间……在立案审查阶段，可以根据当事人的起诉确定初步案由”和《新版》“三、准确把握案由的适用范围……在立案阶段，人民法院可以根据起诉状所列被诉行政行为确定初步案由”，都明确了“确定案由”属于法院在立案时就要履行的一项司法职责。 但是，从“张三案例”中我们可以看到，案由“命名”来自于被诉行政行为之“实质内容”，要让第一次接触案件材料的立案窗口在最短时间内就精准掌握被诉行政行为的“实质内容”，这是很不现实的一项要求。此时，一名掌握“行政案由”识别、记忆技能的律师，无论是起诉人的代理律师，还是在立案大厅的值班律师，都能帮助起诉人快速地告诉立案窗口所起诉案件的“案由”之“命名”，这显然是可以大大提高立案的速度与质量的。 因此，掌握《新版》《新案由》规则，是每一位行政法法务人员都应当掌握的基本技能。 2.“可诉”诉辩观点隐藏于“案由命名”《新版》已就“可诉”问题作了特别的规定，即“四、准确理解案由的确定规则……（三）不可诉行为案件案由的确定……”的文字内容。这段规定其实暗含着一条人类行为规律：命名方式往往反映着思考者的思考内容。 仍以前述“张三案例”为例。假如该案被命名为“会议纪要”，这个案件首先会面临着“可诉与否”的争议。此时，原告向法官提出，案由应当命名为“限拆决定”，其实就是在向法官主张被诉行政行为“具备可诉性”。而被告则可能向法官主张，案由应当命名为“行政指导”，也是在向法官主张被诉行政行为“不具备可诉性”。在后续审理活动中，法官使用了什么样“命名”，恰恰反映出法官内心对于“可诉”这个问题的倾向性观点。 所以，听法官言，某种程度上就可以推测出法官对案件的倾向性审判观点，然后，诉辩双方应当根据这样的一个倾向态度来进行诉辩策略准备。 3.“案由”是行政行为合法性审查思维的起点正如《新版》“一、认真学习和准确适用《暂行规定》……行政案件案由……区分案件性质、提示法律适用……”所言，不同案由启发的“法律适用思维内容”各不相同。仍举例说明，自然资源局以“违反规划许可之容积率限定要件而进行建设”为由作出“责令补缴土地出让金”行政行为，假如法庭将该案案由“命名”为“（一）……3.罚款”，则意味着法庭将适用行政处罚方面的规则对被诉行政行为进行合法性审查，假如法庭将该案案由“命名”为“（十）行政征缴”，此时，诉辩双方就应当寻找行政征收方面的规则来支持自己的诉辩观点，而不能再继续一厢情愿地在行政处罚方面浪费时间与精力了。 正确确定案由，就如同田径赛的起点；起点错了，“飞人”也变成了“废人”。 |
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