蔡天恒 ¦ 时代跃迁！美国防部即将以“自适应采办框架”取代传统采办模式

2019年10月8日，负责采办的美国国防部首席助理部长帮办斯泰西·卡明斯（Stacy Cummings）称，美国防部将于12月发布一个“自适应采办框架”（AAF），该框架旨在加快采办速度并使流程更加敏捷，包含六种不同的采办方式供项目主任选择。这份文件将用“数十页”替代国防部指示5000.02中“国防采办系统的运行”的100多页内容。美国防部希望项目主任选择最适合他们获取所需能力的方式，而不是采取传统的千篇一律（one-size-fits-all）的采办方式或政策，传统方式更侧重于检查清单，并裁剪不需要做的事情。美国采办与保障副部长艾伦·罗德表示，该计划将是美国国防部数十年来最具变革性的采办政策改革。

一、自适应采办框架概览

自适应采办框架包括六条路径，一是传统的国防采办程序，二是应急能力采办，三是《2016财年国防授权法案》第804节授权的“中层采办”，四是国防服务采办，五是国防业务系统的采办，六是针对软件采办的独特路径。对于从作战概念/需求到解决方案／能力的交付过程，项目主任可以根据具体的项目选择其中的一条路径开展采办工作。 

美国防部推出的自适应采办框架草案（未包括软件路径）

传统的国防采办程序即国防部指示5000.02《国防采办系统的运行》的最基本的标准采办模型，初步定型于2008年的改革版本，在2015年的改革中略作调整形成硬件项目采办程序（模型一），适用于美国防部的主要武器系统和其他系统的采办。该模型分为五个阶段：装备解决方案分析阶段、技术成熟与风险降低阶段、工程与制造研制阶段、生产与部署阶段和使用与保障阶段。

应急能力采办为符合以下条件的采办项目提供政策和程序：提供满足应急作战需求的能力，提供其他能在2年内部署且采办策略成本门槛低于Ⅰ类及Ⅰ A类项目的快速反应能力。它适用于具备以下快速反应能力类型的采办项目：（1）经过确认生效的应急作战需求（UON），包括联合应急作战需求（JUON）和联合紧急作战需求（JEON），以及国防部部局机关的应急作战需求。（2）作战部门高级一体化小组确定的紧急问题。（3）国防部长或国防部副部长的快速采办当局决策。

中层采办（middle-tier acquisition，MTA）是一种快速采办的临时方法，聚焦于在2～5年内交付能力，这填补了传统采办项目与应急需求之间的空白。这一方法由美国《2016财年国防授权法》第804节授权，它规定某些项目可不必遵守联合能力集成与开发系统（JCIDS）和国防部指令5000.01《国防采办系统》的规定。中层采办通过两种途径实现：快速原型研制，目标是部署一个原型，该原型可以在作战环境中演示，并在5年内为已批准需求的开发提供剩余作战能力；快速部署，目标是对于已批准需求的开发，在6个月内开始生产，并在5年内完成部署。

国防服务采办是指国防部以合同、订单或其他协议等方式直接雇佣私营部门实体的时间和精力，主要目的是完成一项或多项明确的任务，而非提供一个产品供应的全寿命过程。美军国防服务采办几乎涵盖了除武器系统和信息技术系统之外的所有国防采办领域，通常包括咨询与辅助管理服务、研发服务、信息技术服务及设备维修服务等内容，如会议、培训、管理政策咨询、技术研发咨询、数据库与网络维护、办公设备维修服务等。以上服务需单独立项管理，作为武器系统项目一部分而采办的服务不属于此范畴。

国防业务系统的采办。国防业务系统是指国防部使用或授权使用的管理信息系统，包括财务系统、采办管理信息系统、财务数据反馈系统、信息技术和网络安全基础设施，并为采办管理、工资人事管理、后勤系统、财务规划预算、设施管理和人力资源管理等业务活动提供支撑保障。国防业务系统经常按照自动化信息系统予以管理，但在实际工作中，它与装备系统和自动化信息系统均有较大区别，属于国防部内部业务管理系统，涉及众多管理部门。

除了上述5条已经有成熟基础的路径外，根据美国防部国防创新委员会的建议，“自适应采办框架”还将包括一条针对软件的独特路径。2019年初夏，美国防部的采办办公室发布了软件路径的草案，强调使用敏捷开发实践。仿照中层采办的做法，国防部将很快发布临时软件采办途径，并允许项目主任在最终政策发布之前试用其开展工作。该路径的关键是简化采办过程，从而能够快速地持续集成和交付软件能力。

二、六条路径的产生、分化与对比

1．源自5000.02的3条路径

“自适应采办框架”中6条路径中的3条来源于国防部指示5000.02《国防采办系统的运行》在不断改革中的分化。

5000.02在2015年改革中推出六种采办模型，由原来基于硬件制定的单一采办模型，增至四种基本采办模型，并提供二种典型混合采办模型，以提高采办工作的针对性。六种模型分别是：硬件密集型项目（模型一），国防专用软件密集型项目（模型二），渐进式部署软件密集型项目（模型三），快速采办项目（模型四），硬件主导混合采办项目（模型五），软件主导混合采办项目（模型六）。

传统的国防采办程序即硬件密集型项目（模型一），这是一个标准模型，在以前的5000.02版本中均存在，是其余5个衍生模型的基础。该模型适用于大多数军用武器系统，可以根据需要进行裁剪，仍将是AAF中最基础、最常规的路径。 

硬件项目采办项目（模型一）

应急能力采办由5000.02的附件13指导，该附件原称《能力快速部署》，在2017年的调整中更名为《应急能力采办》，讨论并给出了适用于2年内完成的应急需求的程序，属于快速采办项目（模型四）的子集。模型四适用于进度考虑比成本和技术风险考虑更占主导地位的模型。该模型合并或减少了一些采办阶段，并接受其带来的潜在低效的可能性，以在简化的阶段进度范围内达到部署的能力。该模型给出了适应快速采办而剪裁的模型，另外还存在其他可能的模型。该模型适用于潜在对手的技术优势导致需要更高风险的采办项目的情况。在本次改革中，应急能力采办升级为与传统采办路径同级别的路径。

一个极具代表性的应急能力采办过程 

快速采办项目（模型四）

长期以来，国防业务系统采办纳入国防采办系统予以规范管理。2015年版5000.02指示把国防业务系统作为附件12纳入采办管理中，2017年2月发布版5000.02指示删去了附件12《国防业务系统（DBS）的采办》，改为独立发布国防部指示5000.75《业务系统的需求与采办》。国防部5000.75指示包括总则、业务系统采办的管理体制、各管理部门职责分工、业务系统采办程序等内容，从而有了与5000.02同等的地位。

美国防部计划在2019年12月之前发布5000.01和5000.02的更新。

2．中层采办填补传统采办项目与应急需求之间的空白

传统的采办模型通常针对重大武器平台，且耗时8～14年以上，已经不能适应当今威胁变化的速度。而2年内部署的应急能力采办只能被动响应特定范围内的紧急作战需求，且有采办金额上限。2016财年新提出的中层采办，既没有采办金额的上限限制，也可以在2～5年内主动交付计划内需求的作战能力，填补了传统采办计划与应急需求之间的空白。

自2018年4月16日以来，美国防部与各军种相继发布了多份临时政策和备忘录指导中层采办的实践应用。根据美国政府问责处的一份报告，截至2019年3月，美军已累计有至少41个公开项目应用了中层采办途径加速原型与部署，其中空军24个，陆军8个，海军3个，其他机构6个。但美国采办与保障副部长艾伦·罗德2019年10月称，美军现有50个中层采办项目，其中空军19个，陆军11个，海军9个，特种作战司令部10个，国防信息系统局1个。目前尚未披露空军减少的项目是完全取消、仅移除中层采办权力还是转移给了其他部门。

美国防部计划于2019年12月发布正式的政策。

3．国防服务采办由分散各处改为集中统管

国防服务采办作为美军国防采办的重要组成部分，几乎处处存在、人人参与、时时发生，为维持和提高美军完成任务的能力起到了至关重要的作用，十多年来国防部在服务需求上的支出已经超过装备采办，特别是近年来国防服务采办支出已稳居其国防采办预算的一半以上。然而，与武器装备采办相比，其需求更难描述、质量更难把控、价格更难估算、流程更难规范，甚至是随时间、地点、对象和任务的发展而变化的，相关管理规定也分散在各文件、各机构的职责中。

美国国防部于2016年1月5日发布了国防部指示5000.74《国防服务采办》，作为国防服务采办的纲领性文件，第一次以独立的国防部指示形式，全面规范了美军国防服务采办工作。2017年10月5日，又根据5000.02等指示的修订进行了微调。

4．软件采办获得与硬件同等的地位

2018年美联合部队季刊《数据驱动时代的情报》指出，未来战场不再仅由舰船、坦克、导弹和卫星构成，也包括算法、网络和传感器网格。尽管5000.02的六个采办模型中三个模型是用于软件的，但其本质上仍是标准采办模型的几个变种，软件仅作为硬件系统和武器平台的使能部分支持它们运作。当今的软件定义了关键任务能力和作战部队感知、共享、集成、协调和行动的能力，不同的软件类型需要不同的专门针对软件的采办方式。美国国防部国防创新委员会建议建立一条或多条新的软件采办路径，优先考虑以安全的方式持续集成和交付工作软件，并通过自动分析持续监督。同时，为软件能力交付工作创建一个新的拨款类别，使软件能作为一个单独预算条目拨款。

三、几点看法

近年来，美军正在全面推动主题是“适应世界变化的速度”的关于精简和加速国防采办的改革。美军在武器装备技术领域曾经是世界的领导和主宰。但2015年，美国众议院和参议院武装部队委员会对当前的国防采办系统表示担忧，认为它不能应对美军竞争对手日益赶超的技术压力，这些对手不受类似美国国防部繁琐的采办条例的约束，因而能够更快地进行技术革新。美国国会认为，国防部必须使其采办系统以战争时期的速度运行，因而急需从顶层战略层和战术操作层等多个角度，精简并改善国防采办的整体结构和运作方式。

1．美军的采办文化从“千篇一律”转向“自适应”

美军认为，国防采办的目的是给联合部队在所有军事行动中提供压倒性优势的杀伤力，因此改革目的不是克服采办系统现有的弊病，而是彻底转变文化，使采办文化从购买者遵循完美的流程转变成购买者为战士交付正确的能力。

美国国防部对不同的军事行动能力以不同的采办方式获得，因此必须调整其采办过程以匹配不同的需求。传统的采办方式是千篇一律，所有类型的采办工作都遵循一个复杂、笨重、僵化的流程，即使是主管人员也只能根据需要进行裁剪。而自适应采办框架更加细化采办工作的分类，提供了6条不同的路径，针对不同类别提供不同的模型、条款加以指导，帮助采办人员直接选择合适的路径，尽可能使采办工作人员在遇到任何问题时都能查到应对措施。

美军当前的采办系统是风险厌恶型，导致合规性审查过于繁琐。尽管领导层宣称可承担更大的风险并加速失败，工作人员仍惧怕担责。采办人员的心态围绕着“我不必做什么”以免于追责，这不利于各部门、各军种间的协同。现在，国防部鼓励采办人员问自己“我需要做什么”，主动选择合适的工作方法构建联合能力。

2．美军的装备采办策略转向以不完美的解决方案抢占先手优势

2019年9月25日，艾伦·罗德在国防采办大学为军种采办执行官、项目执行官和项目主任进行的自适应采办框架培训活动的开幕词中再次呼吁，“我们必须明白，明天获得的85％的解决方案远胜于几年后获得的100％的解决方案。我们的使命是确保交付和持续保障。”这一思想是美军正在全面推动的主题是“适应世界变化的速度”的关于精简和加速国防采办的改革的直接体现。

近年来敏捷（Agile）成为美国国防部最热门的采办术语之一。2017财年的国防授权法案中，增加了采办敏捷性法案，包括5个部分：重大武器系统开发中的模块开放系统方法；武器系统组件或技术的开发、原型制造和部署；重大国防采办项目的成本、进度和性能；重大国防采办项目的透明度；技术数据权利的相关修正。敏捷指通过交付更小的增量并使用户参与开发和部署活动过程，来获得适合用户的功能，这是当前“85%的解决方案”的实施方式。

尽管“85%的解决方案”交付的能力略低于传统方式研发的重大武器系统，但能够更快地进行技术革新，从而维持美军的技术优势。美军可以比对手更早地交付先进的作战能力，并率先发动攻击，将对手的军事力量扼杀在研制和生产过程等战备阶段；另一方面，即使美军被对手偷袭，也能比对手更快地补充联合部队，在短期内重新占据军力优势。

3．单一大型复杂武器平台不再是采办工作关注的重点

在过去，美军常常投入大量资金、耗费大量时间等待技术成熟，从而制造一种全能型的大型武器平台，如F-22、F-35等，以应对数十年后的未知威胁。这种围绕单一大型武器平台进行开发的作战体系已经不再适应当前的威胁环境。冗长的开发周期远远落后于技术爆炸带来的威胁变化的速度，因而国防部提升了应急能力采办的路径等级，并实施中层采办以完成快速原型研制和部署，同时针对软件创建独立的路径，使其采办速度不受硬件进度和资金的约束。

美国空军负责采办的助理部长威尔·罗珀2019年10月2日宣布，正式成立先进飞机项目执行办公室（PEO），通过该PEO寻求一种更快速、更低廉、更敏捷的持续创新解决方案，通过综合运用模块化开放系统架构、敏捷软件开发和数字工程的“三位一体”工具，对战斗机进行每四年一次的高频率升级，实现螺旋上升式研发。该PEO还将“把‘下一代空中主宰’（NGAD）项目转化为空军的数字化‘百系列’战斗机，加快先进战斗机的设计、研发、采办和部署”。该项目采用的模块化开放系统架构、敏捷软件开发、每四年一次的高频率升级等方法和模式，是自适应采办框架改革内容和目标的典型体现。

蔡天恒先生已为《空天防务观察》提供11篇专栏文章，如下表：

序号	篇名	发表日期
1	美国防部对<国防采办系统的运行>文件作出新的修订	2018年8月3日
2	敏捷、共享、低成本——美国唯一国防部级别的军民两用维修计划创立二十周年	2019年1月29日
3	非开发类采办项目典型案例：美陆军UH-72A轻型通用直升机采办过程及优势	3月11日
4	非开发类采办项目典型案例：美陆军UH-72A轻型通用直升机采办阶段管理与成功要点总结	3月14日
5	美空军“远程防区外”核空射巡航导弹的需求和效用	4月8日
6	他山之石：美非开发类装备采办的五大误区及其对T-X高教机项目的影响	4月18日
7	美国国防采办的革命性变化——全面解读809小组关于精简和编纂采办条例的报告	5月30日
8	美军正使用中层采办以极其激进的方式加速形成装备作战能力	7月16日
9	美空军利用中层采办实施B-52H轰炸机商用发动机替换项目分析	8月26日
10	加速采办！美军重启并扩大冷战产物——“其他交易授权”的使用	9月18日
11	时代跃迁！美国防部即将以“自适应采办框架”取代传统采办模式（即本篇）	11月4日