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执法是法治建设过程（立法——执法——司法——守法）中的一个重要环节，是将国家的法律意志转化为社会秩序的国家治理活动。执法本身又是一个法律适用过程，是将法律规范应用于客观事实的法治过程。正确适用法律是依法治国、依法行政的基本要求，同时也是依法治国、依法行政的衡量标准。法律不能被正确地适用，就谈不上依法治国和依法行政。因为，适用法律错误必然导致执法结果的错误，从而导致行政违法。 那么，在执法中应当如何做到正确适用法律（法律、法规和规章）呢？ 第一，必须有法律依据的行为，必须适用法律。在执法过程中，并非每一项行为都需要适用法律，但对于必须有法律依据的行为就必须适用法律。具体而言，对于宪法事务的落实；《立法法》第8条规定的法律保留事项的落实；对公民权利的限制和剥夺、义务的增设；对于实行“法定原则”制度的实施；法律具体表明“依法”、“依照法律、法规”等要求的事项；对于某些法定的“除外”事项等等，有关落实这些事项的行为就必须有法律依据，从而也就必须适用法律。必须适用法律的行为不适用法律，属于广义上的“适用法律错误”。 第二，必须适用现行有效的法律。法律制定公布后，都会规定该法施行的起始时间。法律的施行时间，也称为法律的生效时间。法律的生效时间，有的由发布令（国家主席令、国务院令、部令等）表明，有的由法律文本直接表明（一般是最后一条）。至于生效的时间，有规定从公布之日起生效的，如《中华人民共和国监察法》；也有规定从公布之后的某一个时间点开始生效，如《中华人民共和国民法典》。已经公布但尚未生效的法律不得提前使用，同时，法律已被撤销的、撤回的、废止的，也不得再适用。一句话，我们应当适用已经生效而没有失效的法律，否则构成适用法律错误。 第三，必须适用达到法律位阶要求的法律。法律处于不同的法律位阶，是有法律效力等级的。宪法是国家的根本法，处于最高的法律位阶，具有最高的法律效力，任何法律、法规和规章不得与其相抵触，否则不具有法律效力；其次，是全国人大及其常委会制定的法律，它处于“一人之下、万人之上”的地位，它的法律位阶和效力层次仅次于宪法，但高于行政法规、地方性法规和规章；再次是国务院制定的行政法规，它的效力低于宪法、法律，但高于地方性法规和规章；再再次是地方性法规和规章。我国关于什么事项应当由哪一位阶的法律来规定，是有要求的。例如：要限制和剥夺公民的基本权利、对公民财产的征收和征用、设定税收种类和税率等，必须由全国人大及其常委会制定的法律来规定，由法规和规章来规定是不够格的；确认合同和行为无效的法律依据必须是法律和行政法规；省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的地方性法规不得和宪法、法律、行政法规相抵触，设区的市人大及其常委会制定的地方性法规，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项作出规定；没有法律和法规依据，规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。我们在适用法律时必须切实注意到各种法律的位阶、效力等级和立法权限划分。如果我们适用一个规章的规定作出一个限制公民人身自由的决定，显然属于“没有法律依据”，因为规章的法律位阶不够格。 第四，适用法律必须符合法律适用范围。大多法律文本都会表明它的适用范围。如《行政处罚法》第2条规定：“行政处罚的设定和实施，适用本法。”《突发事件应对法》第2条规定：“突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动，适用本法。”关于法律的适用范围，主要把握三个要素：一是对象范围。如驱逐出境，只适用外国人，不适用中国公民；二是事项范围。如对海域滩涂的管理适用《海域使用管理法》，对河塘养殖水面的管理则适用《土地管理法》；对行政许可的颁发、撤回、注销等适用《行政许可法》，而对行政许可证的吊销适用《行政处罚法》；三是空间范围。如地方性法规只能约束该地方所发生的事项，对该地域以外发生的事项不能适用该地的地方性法规。 第五，适用法律必须符合法律原意。适用具体的法律条文，必须准确把握该条文的原意，不得望文生义。例如，工商管理中的“无照经营”，是指应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事的经营活动。但在证照遗失期间尚未补办时的经营行为，不能认定为“无照经营”。对法律条文的理解，要基于语义本身的涵义，并结合立法目的和立法背景作全面理解。对法律条文的理解错误，必然导致法律适用错误。 第六，适用法律必须正确援引法律条文。正确适用法律，不仅是要求执法行为必须符合法律条文及精神，而且（特别是作出执法决定时）必须引用具体的法律条文。应当援引这个法但援引了另一个法，应当援引这个法律条文但援引了另一个法律条文的，都属于适用法律错误。例如，对违反土地管理行为的处理，《土地管理法》第77条是针对当事人骗取批准的行为，第79条是针对管理机关越权审批行为。如果土地管理部门针对管理机关越权审批行为，但适用第77条进行处理，显然属于适用法律错误；反之亦然。 第七，适用法律必须符合法律适用原则。法律适用原则，系指由我国法律所规定和体现的，要求适法机关在适用法律时，必须遵循的行为规则。它由各种法律分别规定和体现。就执法领域而言，这些原则在适用法律过程中必须遵循和体现：处罚法定原则，处罚与教育相结合原则，过罚相当原则，一事不二罚原则，信赖利益保护原则，比例原则和法不溯及既往原则等等。执法中违反这些原则，也属于适用法律错误。 第八，当法律冲突时必须正确选择法律。2011年我国已宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。在现行法律体系中，我国各类各种各个法律之间总体上是协调的，所规定的内容是一致的。但由于立法技术上的局限、立法意见上的分歧和各地方的差异，也存在着法律之间冲突的现象。根据《立法法》的规定，纵向法律之间的冲突称为“抵触”，横向法律之间的冲突称为“不一致”。当出现法律之间的冲突时，我们虽然可以通过自身修改、备案审查、撤销和裁决等程序来加以最终解决，但在最终解决之前，应当通过法律选择规则予以处理。这些规则包括：高法优于低法、新法优于旧法、特别法优于一般法、变通法优于非变通法，等等。如果在法律适用时违反了这些选择规则，同样构成适用法律错误。 第九，适用法律必须关注国家法律和党纪、道德之间的界线。规范和约束人们行为的，除了国家的法律规范，还有党纪党规和道德规范，它们之间背后的精神和价值是相通的，但是它们所适用的范围是有区别的。不能正确区别它们之间的适用范围也会出现适用法律错误。例如，对于并不构成违法犯罪的党员行为，应当适用党纪党规而不是国家法律进行追究；对于公民不文明的行为应当以道德规范加以规制和约束，而不是一概“上升”到“违法犯罪”行为追究其法律责任。 （该文主要内容已发表于《学习时报》2020年9月30日） |
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