社区与居家养老：国内外优秀运作经验梳理

本文摘编自《中国特色养老模式:借鉴、试点与重构》，作者：魏嫚、季六祥(广东理工学院)。知识产权归原作者所有。

2016，年民政部、财政部联合发布《关于中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》，其总体目标是通过政府扶持、社会力量运营、市场化运作，全面提升居家和社区养老综合服务能力，总结推广居家和社区养老服务发展的可推广、可复制、可持续的经验，引领带动全国居家和社区养老服务发展。在此政策驱动下，从2016年至2020年，先后密集开展了四批由中央财政支持的居家和社区养老服务改革试点。

依据民政部和财政部于2018年2月和12月先后下发的关于第一批、第二批中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点地区绩效考核结果的通报，本文分别选取第一批包括南京市、苏州市、广州市、杭州市及铜陵市5个优秀试点地区，第二批的8个优秀试点地区为上海市长宁区、南通市、徐州市、合肥市、绍兴市、安庆市、西宁市和济宁市，来做试点经验总结。

居家与社区养老服务改革试点的几个经验

本文就上述13个优秀试点地区的经验特色作了简单比较，可归结以下：

1.南京经验

具体做法是，通过政府购买服务与养老服务组织对接，养老服务组织聘用老人家属照顾老人，并由政府支付补贴，即家属照料模式。其参与者角色及运行机制是，政府采取非竞争性方式购买服务，委托养老服务组织代购(委托代理人与雇主双重角色)，老人家属作为雇员和特定服务者，家庭养老者为特定服务对象。

其鲜明特色在于既保留了中国家庭式养老传统，又同时满足了政府及社会组织介入的必要和可能，从而避免因其他养老形式可能带来的亲情割裂，进而达到家庭资源的开发利用与功能适配。这一模式被视为最符合中国国情的创新居家养老服务模式，易于被老人及家属接受，其推广价值突出，可实现无障碍城乡推广。

2.苏州、杭州经验

与苏州首创的“虚拟养老院”相类似，杭州开发的“智慧养老”模式，被统称为“互联网＋”养老服务新模式，通过“互联网＋”大数据、物联网、人工智能等新技术应用，助推传统养老服务业态的改造升级。与此同时，苏州制定了首个“虚拟养老院”服务规范，绍兴建立了智慧居家养老服务标准体系，旨在加速“互联网＋”养老服务的应用推广。

应当指出的是，“互联网＋”养老虽然展示了养老服务业发展的新趋势和新增长点，但必须与相关产业实体运行相耦合，才能更好发挥互联网虚拟平台的支撑作用，实现平台即服务、软件即服务和应用即服务的系统功能，满足互联网环境下养老服务的高效、实时和高质量提供，从而对养老服务领域的前瞻性开发以及进一步地示范性推广具有显著价值。

3.广州经验

广州打造老年人关爱服务体系，构建了全覆盖社会化“大配餐”服务体系，建立了老年人订餐－餐饮机构生产运送－服务平台就餐或送餐无缝对接的社区服务平台，以及在全市范围内形成了助餐配餐服务网络，其配餐助餐体系在服务覆盖面、服务规模和品质、社会力量参与度等方面均走在全国前列，具有了典型示范效应和普遍推广价值。

安庆的主要做法是通过整合政府及社会闲置资源，完善城乡社区居家养老服务网络，有效提高了覆盖面，因而在整合利用以及开发社会养老资源方面提供了成功样本。铜陵则专注于开发基本养老服务项目，建立了基本养老服务清单制度，在提供精准服务方面具有了示范推广价值。

4.上海长宁、南通、徐州、合肥、西宁及济宁经验

上海长宁区建立了社区卫生服务站、社区护理站、居家养老服务站“三站一体”的社区服务模式，为深度“医养结合”提供了典型实践案例和系统解决方案。

南通特色在于构建了“养老机构－社区－居家”链式居家养老服务模式，实现服务与需求的精准对接，在供需协同与精准对接方面提供了有效解决方案。

展示徐州特色的“五个融合”优质养老服务供给模式，以及合肥特色的多层次养老服务供给体系，实际为解决社会养老服务多元及有效供给问题提供了成功案例或区域解决方案。

无论是西宁特色的“１＋７＋Ｎ”三级养老服务体系，还是济宁特色的“四位一体”养老服务模式，均突出了包括市县、乡镇、社区及村居等各个层次的系统性和整体性功能布局，形成一个相对完整的区域实践模式。这些通过改革试点获得的新经验或新模式为全国铺开的各地实践提供了可鉴经验和推广示范。

居家与社区养老的国际经验

从国际经验看，发达国家很早进入了老龄社会，形成了相对完善的养老服务体系和社区居家养老模式，其发展趋势是：政府监管、长期照护制度、家庭和社会共同承担养老责任。

下表就国外几种典型的社区居家养老模式作了简单比较：

下表归纳了国外社区居家养老模式的主要类型及特点：

由此，我们可得出以下判点：

判点1：

英国作为欧洲典型的福利型国家，其社区居家养老模式完成了从“在社区照顾”到“由社区照顾”的转变，更加注重照顾者的责任和照顾的资源，有助于提升养老服务质量和专业化水平，以及为老年人提供了“健康照护”和“社区照护”的双重选择。

在筹资方面充分体现了政府责任，将社会养老与社会福利并轨，但在实现了公平性、公益性和普及性原则的同时，却缺乏效率，表现为财政支出的持续增长所带来巨大压力以及由国家统一支付的运营弊端，表明政府的高度介入和强力控制，而难以做到公平与效率兼得，只有将政府授权及其有限责任与市场机制结合，才能促进社会养老资源优化与均衡配置的效率提高。

判点2:

美国社区居家养老模式实际是一种补缺型老年人福利服务模式，强调政府的监管责任，其筹资主要来源于健康保险(Medicare)和医疗救助(Medicaid)，实施的是“医养结合”的综合护理计划即PACE项目，能够保障老年人短期医疗和长期照顾需求，支持社会团体和中介组织参与商业运营，建立了多主体协作的养老服务供给体系。

这种监管型社区居家养老模式，将政府授权及其有限责任与市场机制有机地结合起来，从而实现现代公共管理意义上相对公平和效率获得的双重目标。

判点3：

与美国类似，日本同属于监管型社区居家养老模式，在全国统一实行的是介护保险制度，介护保险几乎提供了筹资的唯一渠道。

政府在有效履行监管责任的同时，有限政府及其有限责任也得到了充分表达，在引入社会团体和中介组织参与市场化、产业化运作的同时，既提供了多样化、精细化、个性化养老服务项目以及丰富的养老产品选择，也为老年人推送了满意的服务过程和良好的消费体验。

判点4：

韩国深受东方养老文化的影响，政府尤其重视家庭在居家养老中的重要地位，推行的是家庭优先型社区居家养老模式，实施的是老年人长期护理保险制度，建立了包括机构养老、社区养老和居家养老等多种形式、多层次养老服务体系。

最为突出的是，将社会养老服务并行于社会公共服务，达到了国民养老待遇上的城乡无差别对待，较好体现了公平性、公益性、福利性和普惠性的统一。