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1994年2月，47岁的威廉·布拉顿（William Bratton）被任命为纽约市警察局长。 走马上任的第一天，他率领部属视察，途经纽约州的一个苹果园。放眼望去，只见苹果园的地面上好像覆盖上了一层鲜红色的地毯。原来，那是没有采摘的苹果掉在地上铺满了地面,味道难闻极了。 果农告诉他：“今年的苹果价格太便宜了，与其费事采摘下来，将其榨汁卖掉，不如任其烂在枝头。” 威廉·布拉顿若有所思，他手指地面腐烂掉的苹果：“是的，现在的纽约，就是一个正在日益堕落的烂苹果（Rotten Apple）。” 布拉顿接手的纽约市警察局是一个烂摊子，当时形势对他极为不利。纽约市警察局有警员35000人，预算金额为20亿元，因难管理而甚为出名，警察局内部对于经费和管理权限的争夺极为普遍。与邻近地区的警官比，纽约市警察局的警官收入相对较低，而且在这里，职务晋升似乎与业绩没有多少关系。纽约市犯罪现象已经非常严重，几近失控。 经过分析，布拉顿决定从地铁治安这一老大难问题入手。他发现警察局高级官员没人乘坐地铁，这些人上下班和工作外出时乘坐的是由市政府提供的汽车。由于他们舒舒服服地坐在汽车中，远离地铁内发生的一切，再加上统计数据表明市内的大案要案只有3%发生在地铁中，他们不免觉得地铁是个安全的地方。因此，对于众多乘客对地铁安全问题的关心，这些人几乎从来都不放在心上。 为了消除警官的这种情绪，布拉顿要求所有的交通警官——包括他自己，上下班、工作外出时都要乘坐地铁。布拉顿特别要求下属，尽量选在人最多的时候搭乘。不仅白天乘坐地铁，而且在晚上也要乘坐地铁出去“溜达溜达”。 对许多高级警官来说，这是他们多年来第一次与普通市民一起体会乘坐地铁的滋味，他们亲眼目睹了自己的下属所面对的现状： 验票轧机口拥挤不堪、乞丐无赖地讨钱、成群的年轻人跳过轧机而且在站台上推推攘攘、酒鬼和无家可归的人横七竖八地躺在长椅上。高级警官们发现，纽约地铁挤起来像沙丁鱼罐头，热起来像个烤箱，吵起来比手下的警笛还要刺耳，闻起来就不必说了。举目之下，车站内全点缀着“地下艺术品”。 更恐怖的是，纽约地铁里老鼠成灾，它们不仅在铁路涵道内穿梭，有时竟在站台上招摇过市，把乘客吓得跌落铁轨。尤其糟糕透顶的是，地铁里不断攀升的犯罪现象。即使地铁里很少发生大案，整个地铁的气氛也让人感到恐怖和混乱。 那些几乎从来不乘地铁的高级警官，“不‘坐’不知道，一‘坐’吓一跳。”原来地铁中的气氛竟是如此的恐怖。当这些乌烟瘴气的景象出现在他们面前时，交通警察局的高级警官们再也不否认必须对地铁的管理方法进行改革了。 纽约警员把身临其境所取得的信息反馈给上司。“是的，建成已有100多年的纽约地铁老了。纽约地铁里的治安环境不容乐观，其他地方的治安也好不到哪里去。”布拉顿自言自语。 布拉顿开始行动了。 布拉顿在纽约市率先实施“零宽容执法”。警官们往往好大喜功，比如喜欢侦破凶杀大案或者盗窃大案，但是没有什么市民会为这些犯罪而惶恐不安。布拉顿认识到，真正令市民烦恼的，是那些持续出现的、令人不愉快的小事情，包括街头行乞、丢在马路上的坏汽车、贫民窟里的酒鬼、人行道上的垃圾等等。正如地铁里上演的一幕幕令人烦恼和恐怖污秽的镜头一样。 布拉顿向市民们宣告：“警局将逮捕那些屡次违法乱纪的人，包括向街上掷空瓶子，或者对他人财产进行小破坏……如果你在街上小便，你要进监狱。” 他要传递给市民一个残酷的消息——布拉顿不会容忍犯罪，哪怕其罪行甚是微小。不论你是在大街上，抑或是在地铁里。 他的几位前任都认为,阻止地铁里行凶抢劫的唯一办法就是让每一趟地铁列车上都配有警探，并对地铁系统中所有的700个出口和入口进行巡逻。所以他们努力游说政府部门，不断要求增加预算，以增加地铁里警察的数量。 但布拉顿却不这么看，他认为解决问题的方法不是投入更多的资源，而是有的放矢地运用原有的资源。为了证实自己的观点，布拉顿组织了几个人，周密分析犯罪发生在地铁的哪些地点。结果发现，大多数犯罪只是发生在少数几个车站和两三条线路上，这说明有针对性的安排警力会很有效果。与此同时，布拉顿让更多的警员在案件多发地段穿上便装。 罪犯们很快意识到，没有看见穿制服的人并不意味着警察不在场。这正是布拉顿所要的效果。 有效的警力布置并不是唯一的问题。布拉顿通过分析发现，警察的大量时间都浪费在了逮捕的流程处理之中。对于每个案件，一名警官要用长达16个小时的时间将嫌疑人记录在册、建立事件档案。警官们对这一套官僚程序痛恨至极，因此尽力避免在小案件中拘捕人。 布拉顿有句名言：“警察的职责决不是在发生案件后，被人用电话叫来，而应从一开始就阻止违法事件发生；警察的成功并不取决于他们是否及时反应和他们抓了多少人，而是看他们是否降低了犯罪率，是否恢复了秩序，是否减少了人们的恐惧。” 布拉顿意识到，如果他可以依靠现有资源解决这个问题的话，他就能够大幅增加可用的警力，同时还能提高警官的工作积极性。他的解决方案是把“拘捕巴士”（bust buses，一些改装成拘捕处理中心的旧公交车）停在发案较多的地铁站附近的角落。结果，处理时间由16个小时缩短到1个小时。这样的创新使布拉顿得以大幅降低地铁犯罪率，并且是在没有增加任何值班警力的情况下实现的。 在和纽约市警察局的主要官员召开的第一次会议上，布拉顿手下分管反犯罪策略的副局长杰克·梅普尔（Jack Maple）请与会者估计一下因吸毒导致的犯罪占总犯罪数的比例。 大多数人说是50％，有些人说是70％，而最低的估计也有30％。对照上面的估计，梅普尔指出，“只用不到5％的人对付毒品犯罪显然非常不够。”“此外，这些警察一般是在星期一到星期五工作，而大量的毒品交易，以及与毒品有关的犯罪行为却总是发生在周末。为什么工作时间都安排在星期一至星期五？” 因为以前一直都是如此，已经成了无人质疑的惯例。一旦摆出了这些事实，人们很快就同意了布拉顿提出的建议。布拉顿说：“要把资源从冷点调度分配在热点上，从而‘击’一发而动全身。” 和其他领导者一样，威廉·布拉顿的成功也不是仅凭其一人之力所能获得的。要让纽约市警察局这种积重难返的大型组织发生根本性的转变，需要集体的努力。 布拉顿限定了各级警官密切相关的具体目标。正如他所提出的那样，纽约市警察局面对的挑战是首先把纽约市一个个街区变得安全，然后是把每个分区、每个行政区变得安全。进行这样的限定之后，警察局面对的挑战就落实到了每个人头上，具有可操作性：对街上巡逻的警察而言，挑战就是确保其巡逻街区的安全——别无其他；对分区警长而言，挑战就是确保其分区安全——别无其他；行政区警长也有自己能够达到的明确目标，那就是确保其管辖的行政区安全——别无其他。如此一来，不管其职位如何，警官们都不会说自己的任务太重，他们也不会抱怨完成这样的任务超出了自己的能力。完成挑战的责任就从布拉顿身上转移到了纽约市警察局的数千名警官身上。 此后，纽约市的犯罪率急剧下降，令人惊异的是，大案要案的发生率也神奇地急速下降。不到两年时间，威廉·布拉顿就在预算没有增加的情况下，把纽约市变成了全美最安全的城市。 布拉顿在治理纽约城市犯罪方面取得的巨大成就，还引起了英国、日本、意大利、巴西、德国、荷兰等国的注意。纽约警方的“零容忍”政策被法国、德国、澳大利亚、加拿大、墨西哥等多个国家的相关机构争相学习和引进，在国际警界产生了广泛影响。2011年8月12日威廉·布拉顿开始受雇于英国政府，帮助英国警方制定打击街头犯罪的策略。此前，时任英国首相的卡梅伦曾经亲自给布拉顿打电话，向威廉·布拉顿取经，请教如何打击街头帮派。布拉顿告诉卡梅伦：“要做到防患于未然，做到这一点，需要许多干预和预防性策略及技术。”布拉顿引用其自传《扭转乾坤》里的话，告诉卡梅伦：“我完全相信：有了强有力的警务领导、政治意愿、训练有素的警员和社区参与，我们就可以一个州接连一个州、一个城市接连一个城市、一个区接连一个区、一个街道接连一个街道地夺回美利坚。我们就可以取得成功！”布拉顿受聘于英国警察高级顾问后，在他的精心谋划下，英国警方采取有效措施，综合施策，伦敦街头暴力犯罪现象骤然减少。 布拉顿在大家的眼里不仅是个管理奇才，还是个造势高手。且看他对自己评价：“真正的我是一个对自己从事的职业备感自豪的人，是一个喜欢接受挑战的人。” |
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