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类别：政府治理 导言 公私伙伴关系（PPP）起源于自由市场经济，是一种政府通过公私合作提供公共服务的公共政策工具。“准PPP”（QPPPs）作为PPP的一个分支，很少受到学术界的关注。最近，密歇根理工大学Hongmei Lu等学者提出了QPPPs的定义，即“政府与非完全私有企业之间的伙伴关系”，并以新生的中国生态环境PPP为例，探讨了非市场经济条件下影响PPP-QPPP转变的因素。论文发表在Journal of Environmental Policy & Planning上面。 （文献来源：Hongmei Lu, Audrey L. Mayer, Shan Zhou & Adam Wellstead (2021). Unveiling the quasi-public-private partnership (QPPP): evidence from China’senvironmental service sector, Journal of Environmental Policy & Planning. (4):1-15. DOI: 10.1080/1523908X.2021.1880315）. 研究问题 各国政府通过伙伴关系转移或分担提供公共产品和服务的成本和风险(Brinkerhoff & Brinkerhoff, 2011)。最受欢迎的方式为公私伙伴关系（PPP）。PPP被定义为“公共部门和私人部门为提供公共产品和/或服务的长期合作，双方共担风险、成本和收益” (Klijn &Teisman, 2003, p. 2)。除PPP外，还有其他广泛使用但不太受关注的伙伴关系，它们不完全属于典型的PPP类别，即quasi-PPP(QPPP)。QPPP已应用于一些公共服务，即卫生和医疗、教育和能源(Zapata & Hall, 2012)，并经常出现在公共部门占主导地位的国家，如俄罗斯(Nikitenko et al., 2016)、波兰(Tasan-Kok & Zaleczna, 2010)、中东(Burbury, 2017)和中国。Zapata和Hall（2012）区分了准公共和准私人PPPs。两者都由公共部门提供资金，但准公共QPPP的特点是私营部门和民间社会的行动者高度参与，而准私营的QPPP则由私营部门管理。综合这些为数不多的研究，本文提出了QPPP的定义，即政府和非完全私营部门之间的伙伴关系，具有以下一个或多个特征：合同期限较短、主要资金来源于公共部门、合作伙伴之间的成本和收益并不总是平等的。 在中国，通过伙伴关系提供公共服务的概念始于20世纪80年代，经历了三次浪潮(Zhang et al., 2015)。政府的主要合作伙伴由第一次浪潮中的外企投资者转向了第二次浪潮中的国企，并于2014年的第三次浪潮中转向了国内民企(Tan & Zhao, 2019) 。虽然大多数人使用“PPP”一词来指中国政府与国企之间的合作关系(Tan & Zhao, 2019; Xiong et al., 2019)，也有学者对中国PPP的性质提出了质疑。例如，亚当斯等人（2006年）认为，中国式PPPs在性质上是不同的；其内生于一个公有制的体系中，这改变了传统意义上的公私部门之间的泾渭分明关系。在经济绩效方面，中国式PPP并不理想，因为它们并没有降低公共服务的成本(Muet al., 2011)。第三次PPP浪潮中，中国政府鼓励公共部门与“社会资本”合作，包括国企和民企(Tan & Zhao, 2019)。本研究将探讨的生态环境服务PPP，即在政府和民企之间建立的真正的PPPs。然而，我们发现有些PPPs却逐渐转变为政府-国企-民企伙伴关系，即QPPPs。本文将探讨影响这种PPP-QPPP转变的因素。为什么中国的伙伴关系没有发展成真正的PPPs，而是演变成QPPP？ 中国准PPP的特征 中国的“准PPP”(QPPP)可以定义为“政府和不完全私有化的企业之间的伙伴关系”。在中国，公共部门和私营部门之间缺乏明确的界限(Zhang et al., 2015)。国企往往与政府高度关联并存在垄断行为，因此在处理政府相关业务时具有先天优势。相较于私营企业，国企在技术和管理经验方面的能力更强，公司的规模也更适合处理大型市政项目 (Cheng et al., 2016)。在20世纪80年代之前，几乎所有的交通项目都分配给国企进行设计、建设、运营和管理(Mu et al., 2011)。此外，国企具有强大的融资能力，这是公共基础设施PPP投资成功的关键因素(Cheung et al., 2012)。与俄罗斯一样，由于国企占主导地位，中国QPPP显著减少了民企的参与机会。尽管国企具有内在优势，但当国企以半官方、市场化程度不高的方式运作时，QPPP通常表现出次优的经济绩效。因为PPP的成效在很大程度上取决于私企的市场化运作(Cheung et al. 2012)。 在中国QPPPs中，国企是主要的合作伙伴。他们半官方的运作方式往往更重视社会效益，而非效率和盈利能力(Holz, 2002)。此外，QPPP项目投标可能并不总是遵循最佳性价比原则。没有或有限实际风险转移的项目往往被授予国企，而不一定是通过竞争程序(Lavanchy, 2018)。更为关键的是，当国企很容易获得低成本融资时，它们往往会接受QPPP项目较低的回报(Bloomberg News,2017)，这不利于项目经济绩效的优化。因此，在第三次浪潮中，中央政府大力鼓励民企参与，并强调经济效率(Lavanchy, 2018, p. 11)。 研究方法 PPP的概念植根于新自由民主国家并高度依赖于某些特定的背景假设(Linder, 1999)。PPP的可行性与制度框架、经济和技术等因素有关(Cheung et al., 2012; Jamali, 2004; Zhang et al., 2015)，由于QPPP主要发生在非自由经济体系中下，本文依据对文献的详细研究和对第三波PPP实践的初步研究，提出了可持续PPP的三项假设：（1）PPP合作双方的经验；（2）充分的金融市场支持；（3）PPP合作伙伴之间的平等关系。 PPP的三个特定背景假设 首先，一个可持续的PPP需要经验丰富的合作伙伴，包括一个有能力包装PPP项目的政府和可靠的私营合作伙伴来执行项目(Ng et al., 2010)。政府的能力要求包括维持稳定的政治和社会环境，建立透明和健全的规章制度，分配和管理风险。私营合作伙伴的能力包括市场化运作、对市场的敏锐性、评估和避免金融风险的能力，和/或融资的能力(Jamali,2004)。其次，PPP的可行性需要有效的市场政策工具来帮助私人投资者获得必要的资本和收入。发达市场经济中资本获取的政策工具可能包括直接提供债务和股权或资本信用增强工具。对于交通或公用事业等PPP项目，PPP投资者通过向用户收取通行费或公用事业费来获得回报。对于包括环境服务在内的非创收性服务，将服务货币化的政策工具设计是必不可少的。最后，PPP伙伴之间的关系假定为水平结构而非层级结构，公共部门和私人部门之间拥有大致相当的责权利。PPP合作伙伴的平等不仅在于成本和风险分担，还在于服务交付设计和决策，包括否决权(Rakić & Rađenović, 2011)。合作伙伴之间的不平等会降低PPP的收益，并改变PPP的发展轨迹。 案例选择和数据收集 数据来源于中国财政部下属的“政府和社会资本合作中心”官方数据库(www.cpppc.org)。这项研究主要关注环境服务PPP子集，包括可再生能源、雨洪管理、空气和水污染治理以及生态系统修复，并特别选择了与城市绿地建设和修复更紧密相关的“生态系统修复”或“生态环境”项目。 本研究选择的生态环境PPP数据库中，大部分数据来自于上市公司，使用招商证券的智远一户通中文股票交易软件，对“景观”和“生态环境”板块中的企业（截至2019年5月，共26家上市公司）进行了收集。为了确保数据库的有效性，我们把股票交易系统中获取的企业名单和园林网的股票交易板块相比对，后者显示了30家上市景观公司。这两个来源汇集在一起形成了一个45家公司的数据库，其中包括国企和私营企业。然后，通过收集自2014年以来所有45家公司的官方网站和年报，确定了21家主要业务收入来自生态环境或相关领域的民企作为PPP数据库。
生态环保PPP 生态环保PPP企业 近几十年来的快速城市化带来了大量的农村人口向城市迁移，并推动了地产市场的快速发展。房地产市场已成为中国GDP增长的重要贡献者(Funget al., 2010)。同时，城市化也带来了严重的环境和房价泡沫问题。中央政府一方面调控房地产市场，遏制投机，另一方面强调生态和环境保护，呼吁“美丽中国”的发展。这些政策使地方政府面临财政压力。房地产市场繁荣后的调控使地方财政收入缩水，而“美丽中国”计划要求在环保上增加建设成本。在这些背景下，第三波PPP政策应运而生。地方政府响应中央倡议，组织了大量培训和实地调查，选择试点项目，并建立了PPP中心 (Huo, 2014)。 第三波浪潮为受房地产市场影响的行业（包括景观行业）带来了新的机遇。“美丽中国”计划涉及许多与景观行业相关的领域：主题公园规划、水处理、土壤修复和大型绿色基础设施建设。值得注意的是，大多数生态环境项目通常没有或仅有少量的经济回报。在此前，这类项目都采用BOT的方法完成。现在以PPP形式，合同期大大延长，包括3-5年的建设期和10-30年的运营/维护期。鉴于这些项目在运营/维护阶段的创收潜力非常有限，政府通常会为这些合作项目支付建设和维护费用。很多景观企业把PPP视为打破国家对公共产品/服务提供垄断的机会。 PPP资质 由于之前在PPPs中，民企参与有限。在这次PPP机遇中，民企努力提升其信誉、融资能力和品牌，力争将自己定位为合格的PPP伙伴。信誉和融资能力是PPP私人伙伴的两个基本要求。Cheng et al.（2016）认为，地方政府更倾向于有足够能力和透明度更高的企业作为合作伙伴。虽然国企被视为更可靠的合作伙伴，但它们没有垄断景观行业，这为民营企业参与环境PPP提供了发展空间。此外，这些公司通过合并和更名，以有助于PPP项目竞标。 PPP命题应用于生态环境伙伴关系 命题1：有能力的合作伙伴 PPP合作伙伴的经验或能力极大地影响了他们对PPP机会的把握以及对相关风险、成本和收益的评估(Jamali, 2004)。第三次浪潮倡议的伙伴关系在有基础设施需求的欠发达地区非常受欢迎(Lavanchy, 2018)。因此，许多地方政府将伙伴关系视为缓解地方财政紧张状况的“超级信用卡”(Hodge & Greve, 2007)，并试图通过伙伴关系开发更多项目。然而，地方政府并没有做好市场化运作的准备，这会降低PPP的经济绩效。从企业方面看，尽管大多数生态环境项目都是非盈利性质的，但民企们雄心勃勃地扩大其PPP业务，从而带来了巨大的现金流风险，影响了项目进度和绩效。2018年5月，引领潮流的东方园林债券发行失败，引发了股市对“生态环境PPP”的恐慌 (Lei, 2018)。研究采访显示，许多参与PPP公司都有这样的现金流问题。还有很多PPP项目被延误或未落地。 命题2：市场支持 市场支撑是指以市场为基础的工具来尽量减少民企的资本和回报风险。这类市场工具包括：（1）为非创收服务设计价值货币化的政策工具，以使项目实现盈利；（2）市场融资工具，如为私人合作伙伴提供资金的贷款。然而，这些工具在中国市场还远远不够。首先，在生态环境服务中，只有主题公园、棕地改造、文化旅游地等少数类型的服务可以创收，但这类收入很少能补偿私人投资者的巨额前期支出(Wang, 2018)。因此，私人合伙人面临回报风险，必须依靠政府偿还，这增加了政府的隐形负担。其次，多样化的市场化金融产品有助于私营企业获得资本。信贷交易或银行业务等融资产品在中国并不多见(Wang, 2018)，项目融资也不够规范(Lavanchy, 2018)。此外，尽管中央政府出台了许多政策，试图为国企和民企创造一个公平的环境，但在第三次浪潮中，私营企业的融资难问题仍然没有解决。 命题3：平等的伙伴关系结构 当命题1和命题2违背时，生态环境伙伴关系在经济上变得不可行，但并未直接导致PPP 向QPPP的转变。PPP的不可行性是转型的必要但非充分条件。但当第三个假设被违背，即政府通过提供财政援助来防止PPP的失败或终止，从而使PPP的发展轨迹实质性地转向了QPPP。PPP意味着从项目一开始，独立合作伙伴之间就有一个平等的横向结构(Brinkerhoff & Brinkerhoff, 2011)。PPP初始，由于上市公司在全国范围内公认的品牌和能力，PPP呈现出平等的横向结构。然而，当现金危机发生，国家/国企进行干预时，民企的自主性下降，一些民企的所有权发生了变化。为了帮助这些解决现金危机，国企和其他国有资产通过收购其股票来帮助民企走出现金流困境。这些原来的纯民企变成了国企民营混改企业，改变了合伙企业的权责结构。生态环境伙伴关系随后演变为QPPPs。国家援驰不仅使这些PPP转变为QPPP，还导致了民企的“国有化”。 讨论与结论 PPPs起源于自由市场经济 (Linder, 1999)。然而，它们的特征和表现因社会经济背景会发生重大变化（表4）。在中国，中央政府试图实现真正的PPPs绩效，地方政府和私营部门给予了积极响应。然而，由于私营合作伙伴缺乏经验，且市场支撑不充分，使得PPP成为国企-私营企业联合体，而预期的PPP绩效未能实现，最初的PPPs最终转变为QPPPs。 在非自由经济体中，合作伙伴缺乏PPP经验可能导致PPP的不可行性。与PPP相比，中国更习惯于政府直接运作并提供公共服务(Mu et al.,2011)。当第三波PPP被大力倡导时，不少地方政府和民企都将PPP视为灵丹妙药。然而，早期主要以政府与国企的伙伴关系中获得的有限的QPPP经验并不能直接应用于PPP。PPP需要政府的有效运作，包括鼓励民营企业将市场化运作的方式引入公共部门。然而，不少地方政府仍然利用行政权力干预市场，降低了PPP的成效。更为关键的是，合作伙伴应具备实现共同目标的互补技能(Jamali, 2004)，这在生态环境PPP中并不明显。 尽管国际上PPPs的融资困难并不罕见，但民企无法公平地获得市场支持可能是中国特有的。环保成为PPP市场中的第三大服务类别，但市场还远未为这类非创收性的PPP服务做好准备。当环境项目受益者（即公众）没有直接为这些服务付费时，就需要基于市场的政策工具，通过对环境服务的货币化来减少利润的不确定性。缺乏这类工具不仅增加了私营部门的收入风险，而且使风险规避的金融机构不愿支持生态环境PPP。PPP作为一种新的合作治理在中国还需要一个自由公平的市场环境，这意味着需减少对民企的偏见(Zhang et al., 2015)。如果宏观的社会经济体系保持不变，这些不利因素将使得PPP不可持续，并向QPPP转变。 在新自由主义经济体中，PPP意味着一种水平结构，具有某种程度的平等关系，而不是一方对另一方支配(Brinkerhoff & Brinkerhoff, 2011)。当PPP不可持续时，政府可能会采取一些补救措施，如重新谈判合同或提供援助(Vecchi et al., 2017)。在中国，政府扮演着“超级伙伴”的角色，直接干预市场以援助民企。政府的强力干预使横向伙伴关系变成了层级关系，削弱了民企的独立性。当PPP转变为QPPP时，预期的PPPs收益并没有实现，同时出现了两个意想不到的结果：政府的隐性债务和民企的国有化。特别是当PPP现金危机发生时，政府成了最后的付款人。尽管民企积极投资生态环境PPP，但一旦PPP无法运作，它们的债务被国企接管。当国企成为主要投资者时，由于国企和政府之间的连带关系，政府最终成为PPP项目的最终买单者，这将导致公共预算赤字和补贴超支。因此，QPPPs创造了一种新的隐性债务形式，“政府的财政责任很容易被低估，威胁到政府的财政可持续性” (Tan & Zhao, 2019, p. 4)。 在中国，民企参与生态环境QPPP因国家干预而可能国有化，这与西方国家的PPP可能导致私有化正好相反。这种国有化导致民企对PPP的兴趣减弱。当缺乏有利的制度环境时(Zhang et al., 2015)，PPP尚不适用于生态环境等非创收公共服务。这表明一个更有利的体制环境的重要性，以培养私营部门的能力和独立性。 综上所述，中国的第三波伙伴关系虽然致力于成为“真正的PPP”，但在伙伴缺乏经验、市场支持度较低的情况下，无法可持续运作；经过国家干预，民企成为国企-民企联合体的从属伙伴。PPP因此转变为QPPP。QPPP并不能真正分担政府的财政债务，相反带来巨大的隐性债务。由于这项研究仅限于生态环保服务，本文建议对其他公共服务及其他国家的QPPP进行更全面的分析。特别是新的国企-民企联合体如何影响QPPP项目，包括潜在地提升融资能力和降低融资成本（与PPP相比）。（作者邮箱：hongmeil@mtu.edu） |
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