|
中东欧国家与冷战后北约的新变化 高歌 【内容提要】冷战结束后，北约并未因对手的消失而瓦解，而是通过扩大组织、出台新战略和实施新行动找到生存依据并获得新的发展。在北约的新扩大、新战略和新行动中，中东欧国家不管是主动参与还是被动接受，都起到了不可低估的作用。中东欧国家的加入令北约成员国从16个增至30个，拓展了北约的疆域。东欧剧变带来的国际局势的变化，特别是前南斯拉夫地区发生的战争促使北约提出新的战略概念，波黑战争、科索沃战争和马其顿危机更是成为北约新战略的试验场。中东欧国家参与了北约在波黑、科索沃、阿富汗和伊拉克的行动以及乌克兰危机发生后针对俄罗斯的军事部署，做出独有的贡献。同时，中东欧国家的加入也给北约在决策效率、行动能力、责任分担和价值观方面带来新的挑战。不过，由于中东欧国家的军事力量和国家实力有限，在北约内部的影响力不大，这些挑战不足以危及北约的生存。 【关键词】中东欧 北约扩大 北约新战略概念 集体防御 危机管理 【作者简介】高歌，中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所研究员、博士生导师。 2020年3月，北马其顿加入北约，北约成员国增至30个，其中14个为中东欧国家。冷战结束以来，中东欧国家已然成为北约发展变化中一支不容忽视的力量，它们的加入不仅使得北约组织扩大，而且北约新战略的制定、新行动的实施乃至新挑战的出现也与它们密切相关。 一、中东欧国家与北约的新扩大 中东欧国家带给北约最显著的变化莫过于北约组织的扩大。冷战结束前，北约曾经进行过3次扩员，成员国由最初的12个增至16个。冷战结束后，中东欧14国先后分5批加入北约，北约成员国数量增加了近1倍。 东欧剧变后，几乎所有中东欧国家都表达了加入北约的愿望。然而，“在1989年下半年中、东欧发生剧变至1993年上半年长达近四年的时间里，北约内部并没有认真地讨论过东扩问题，在该时期采取的主要手段是与苏联东欧国家开展‘对话与合作’，用循序渐进的策略，遵循不过分刺激俄罗斯的原则”。1990年7月，北约伦敦峰会通过宣言称：“北大西洋联盟必须向冷战中我们的对手东方国家伸出友谊之手”，我们邀请苏联、捷克和斯洛伐克、匈牙利、波兰、保加利亚和罗马尼亚政府到北约来，“不仅是访问，而且是与北约建立定期外交联系”，我们还准备加强与苏联和其他中东欧国家的军事接触。1991年11月，北约罗马峰会进一步表示：“目前，整个中东欧民主制度的发展和令人鼓舞的合作经验以及这些国家对更为紧密的关系的愿望，要求拓展、加强并提高我们的关系到一个新的质量水平。因此，下一步我们打算在政治和安全问题上发展一种更加制度化的协商与合作关系。”随后，北大西洋合作委员会成立，“北约与华约国家的合作关系实现了‘制度化’”。 苏联解体后，中东欧国家加入北约的要求更为迫切。1993年，俄罗斯国内极端民族主义力量壮大，俄罗斯与波罗的海国家关系紧张，波黑内战愈演愈烈，中东欧国家的安全忧虑加剧，加入北约的愿望更加强烈，美国也开始关注并讨论北约东扩问题。10月，美国向北约提出“和平伙伴关系”建议。1994年1月，北约在布鲁塞尔召开苏联解体后的第一次峰会，“和平伙伴关系”计划出台，邀请所有北大西洋合作委员会伙伴国和欧洲安全与合作会议成员国参加。“和平伙伴关系”计划“旨在以对民主原则的承诺为基础，增加稳定，减少对和平的威胁，并在北约与欧洲—大西洋地区非北约成员国之间建立加强版的安全关系”。该计划“既可看作是回避扩大的折中方案又可看作是扩大的序曲”。中东欧16国相继加入了该计划（见表1）。1995年9月，北约发布《关于北约扩大的研究报告》，阐述扩大的目标、原则和方式，北大西洋合作委员会和“和平伙伴关系”计划在扩大进程中的作用，扩大对欧洲—大西洋地区安全与稳定的意义、对北约的影响，新成员国的权利和义务以及为加入北约所做的准备工作等内容。明确指出：北约邀请其他欧洲国家成为盟国，将是朝着在广泛的欧洲安全结构内加强整个欧洲—大西洋地区安全与稳定的根本目标的一次进步。 1997年5月，北约与俄罗斯签署《俄罗斯和北约相互关系、合作与安全基本文件》，建立北约—俄罗斯常设联合理事会，即所谓“19+1机制”，以不在北约新成员国部署核武器和驻军、让俄罗斯加入七国集团和世界贸易组织、向俄罗斯提供经济援助等承诺换取俄罗斯对北约东扩的默认。同月，欧洲—大西洋伙伴关系委员会成立，取代北大西洋合作委员会，旨在“为北约与欧洲—大西洋地区伙伴国的合作以及在‘和平伙伴关系’计划下发展北约与各伙伴国双边关系提供总体政治框架”。在上述准备的基础上，7月，北约马德里峰会邀请捷克、匈牙利和波兰开始加入北约的谈判。1999年3月，三国正式成为北约成员国，北约完成了冷战结束后的第一轮东扩。 “捷克共和国、匈牙利和波兰成功加入北约增强了北约进一步吸收新成员的意愿，但也显示出将入约进程规范化和标准化以支持广泛的欧洲安全结构的需要。”1999年4月，北约华盛顿峰会宣布：“北约根据《华盛顿条约》第十条继续向新成员开放。希望在未来几年进一步向愿意并且能够承担成员国责任和义务的国家发出邀请。……没有一个将实现《条约》作为目标的欧洲民主国家被排除在考虑之外。”为帮助想要加入的国家做准备，北约推出“成员国行动计划”，罗马尼亚等九国随即加入该计划，克罗地亚、黑山和波黑也分别于2002年、2009年和2010年加入（见表1）。2002年5月，北约与俄罗斯建立北约—俄罗斯理事会，取代北约—俄罗斯常设联合理事会，即以“20机制”取代“19+1机制”，俄罗斯对波罗的海三国入约的反对态度趋缓。11月，包括波罗的海三国在内的中东欧七国接到北约邀请（见表1）。2004年3月，七国加入北约，北约完成了自成立以来规模最大的一次扩大。 东扩进程仍在继续。2008年4月，北约布加勒斯特峰会邀请阿尔巴尼亚和克罗地亚开始入约谈判，并向马其顿保证，一旦其解决了与希腊的国名争端便可开始入约谈判。2009年4月，阿尔巴尼亚和克罗地亚加入北约。2015年12月，黑山接到北约的邀请。2017年6月，黑山成为北约成员国。2018年6月，马其顿与希腊两国总理就马其顿国名问题达成协议。7月，北约布鲁塞尔峰会向马其顿发出邀请。2019年2月，北约29个成员国同马其顿签署加入北约议定书。同月，马其顿正式更名为北马其顿共和国。2020年3月，北马其顿加入北约。 中东欧14国的加入拓展了北约的疆域，其势力范围不但覆盖前华约组织领地，而且扩展到南斯拉夫地区和阿尔巴尼亚，形成从波罗的海到黑海和亚得里亚海的战略防线，“增加了其作为稳定欧洲—大西洋地区而非仅是稳定西欧手段的价值”。不仅如此，由于中东欧国家大多国力不强，军事力量有限，较之军事意义，其加入北约的政治意义更为重大。“北约是在冷战中诞生的，但是北约的不断扩大使其具有了超越冷战对抗的功能。……对希望加入北约的国家而言，北约是促使其加入西方阵营或者融入西方的主要国际制度。”由此，北约为冷战结束后的继续存在找到了理由，并“由一个紧密的军事政治联盟向一个相对松散的政治—军事联盟转变”。这种“扩大所展现的北约的政治功能随着数轮扩大的完成而不断地得到加强与揭示。北约虽然是一个区域性组织，但其全球性的影响在随着扩大而不断地增强”。 二、中东欧国家与北约的新战略 东欧剧变带来的国际局势的巨大变化，特别是前南地区发生的战争促使北约思考并制定新的战略概念，波黑战争、科索沃战争和马其顿危机更是成为北约新战略的试验场。 1990年7月，东欧剧变尚在进行之时，北约伦敦峰会便已开始酝酿战略调整：“欧洲已经进入一个新的、充满希望的时代。……（北大西洋）联盟必须并且将会适应（这个时代）”，“我们的联盟必须成为变革的动力。它可以帮助建立一个更加团结的大陆结构，凭借我们对民主、个人权利与和平解决争端的共同信念的力量支持安全和稳定。我们重申安全和稳定不仅限于军事方面，我们打算根据《北大西洋公约》第二条的规定加强联盟的政治成分”。 1991年，东欧剧变尘埃落定，克罗地亚和斯洛文尼亚战争相继打响。7月，华约成员国举行政治协商委员会最后一次会议，决定终止华沙条约，解散华约组织。面对前南地区已经和可能出现的安全威胁以及华约解散后的生存危机，北约必须对新的安全环境做出判断，并在此基础上确定目标、职能和更广泛的安全方法。1991年11月，在北约罗马峰会上《联盟新战略概念》应运而生。 《联盟新战略概念》指出：“自1989年以来，中东欧发生的深刻政治变化从根本上改善了北大西洋联盟寻求实现其目标的安全环境。……作为冷战时期军事对抗根源的欧洲政治分裂已经被克服”，“联盟成立头40年中主要关切的巨大和潜在的直接威胁已经消失”，“但有关未来的大量不确定性和联盟的安全风险依然存在”，它“不太可能来自于对盟国领土的蓄意侵略，而是来自许多中东欧国家面临的严重经济、社会和政治困难，包括种族对抗和领土争端带来的不稳定的不良后果”，“可能导致不利于欧洲稳定的危机甚至武装冲突，可能涉及域外大国或蔓延到北约国家，对联盟安全产生直接影响”。此外，安全风险还可能来自苏联、南地中海和中东国家。 一方面，“新的环境没有改变联盟的目标和安全职能”。北约的根本目的仍是“根据《联合国宪章》的原则，以政治和军事手段保障所有成员国的自由和安全”。北约“以民主、人权和法治的共同价值观为基础，自成立以来一直致力于在欧洲建立公正和持久的和平秩序”；“体现了将北美与欧洲安全永久联系在一起的跨大西洋关系”和“其成员国为支持它们的共同利益而进行的有效的集体努力”。北约的基本运作原则仍是“主权国家之间的共同承诺和相互合作，支持所有成员国安全的不可分割”。实施安全政策的手段仍是“维持足以防止战争和提供有效防御的军事能力”，“成功处理影响成员国安全危机的全面能力”，“进行有利于与其他国家对话并积极寻求合作解决欧洲安全问题，包括军备控制和裁军领域问题的政治努力”。 另一方面，“随着安全形势的急剧变化，通过政治手段实现联盟目标的机会比以往任何时候都大。……应对联盟面对的各种挑战需要更广泛的安全方法。这体现在盟国安全政策三个相互加强的要素上：对话、合作和保持集体防御的能力”。值得一提的是，北约首次将“危机管理和冲突预防”作为一种安全方法：“在欧洲新的政治和战略环境中，联盟维护和平和防止战争政策的成功比过去更加取决于预防性外交和成功管理影响成员国安全危机的效力。” 显然，“危机管理和冲突预防”的提出在很大程度上是基于对克罗地亚战争及其可能引起的地区动荡的担忧，如北约官员所说：“即使巴尔干冲突没有对北约的领土造成直接威胁，但它仍然是一个需要应对的安全挑战。……北约必须采取行动以制止流血。”就在《联盟新战略概念》出台后不久，波黑战争爆发，北约的“危机管理和冲突预防”找到了用武之地。 1992年10月，北约根据联合国安理会决议在波黑建立禁飞区，并为在波黑执行任务的联合国维和部队提供空中支援。1993年4月，北约战斗机开始在波黑领空执行联合国的禁飞任务，“这是北约自1949年成立以来首次采取的军事行动，也是北约首次为实施联合国决议而在北约防区以外采取的军事行动”。此后，北约多次对波黑塞尔维亚族实施空中打击。1995年8—9月，北约对波黑塞族阵地进行大规模空袭，“这或许是促使塞尔维亚人最终坐到代顿谈判桌前的决定性事件”。《代顿协议》签署后，根据联合国安理会决议，以北约为首的执行部队和多国稳定部队先后在波黑执行维和任务，直至2004年12月2日被欧盟稳定部队取代。 1997年7月，北约国家元首和政府首脑同意对战略概念进行重新审议，以确保其完全符合欧洲新的安全局势和挑战。科索沃危机的升级恰为北约制定新战略提供了先行先试的契机。 1998年以来，科索沃危机加剧、冲突频仍，北约积极介入。3月，北大西洋理事会发表声明称：“北约和国际社会对科索沃事态发展拥有合法权益，尤其是因为科索沃事态对整个地区稳定的影响，这是北约的关切所在。”8月，北约秘书长索拉纳宣称北约军事当局已获授权，可以非正式地了解有关国家准备投入可能的空中行动的兵力状况。9月，北大西洋理事会发出对科索沃进行有限空中打击和分阶段空中打击的警告，这是“一个重要的政治信号，表明北约准备在必要时动用武力”。10月，北大西洋理事会宣布：鉴于南联盟不遵守联合国安理会第1199号决议，理事会将在大约96小时后发布对南联盟进行有限空袭和分阶段空中打击的命令。南联盟迫于压力同意履行第1199号决议，在科索沃实现停火，并与北约签署协议，建立由北约运作的北约/科索沃空中核查机制，科索沃局势暂时得以缓和。1999年1月，科索沃局势再度紧张，北约的态度愈加强硬：“随时准备采取行动并且不排除任何选择，以确保科索沃冲突双方充分尊重国际社会的要求，遵守联合国安理会的所有有关决议”，北大西洋理事会“同意北约秘书长可批准对南联盟领土上的目标实施空袭”。3月，有关科索沃问题的和谈失败。动空袭，科索沃战争爆发。 科索沃战争是“北约自成立以来首次未经联合国授权而对一个主权国家发动的战争”，这为北约出台新战略概念奠定了实践基础。1999年4月，北约华盛顿峰会提出更完善的战略概念。与1991年的《联盟新战略概念》相比，1999年的《联盟战略概念》至少有以下引人注目的发展。 第一，仍将“以政治和军事手段保障所有成员国的自由和安全”“以民主、人权和法治的共同价值观为基础”“致力于在欧洲建立公正和持久的和平秩序”作为北约的根本目标，但同时指出：“影响欧洲—大西洋地区安全的危机和冲突可能危及这一目标的实现”，因此，北约“不仅要确保其成员国的防御，而且要为该地区的和平与稳定做出贡献”。 第二，仍认为北约不太可能遭受大规模侵略，但提出不排除从长期看出现这种威胁的可能性，特别强调北约面临的“军事风险”和“非军事风险”，声称“这些风险包括欧洲—大西洋地区内部及其周边的不确定性和不稳定性以及联盟外围地区可能迅速发展的地区危机”；仍将严重的经济、社会和政治困难、种族对抗和领土争端作为导致地区不稳定的因素，还增加了宗教对立、不充分或失败的改革努力、滥用人权和国家解体等因素，表示“由此产生的紧张局势可能导致影响欧洲—大西洋地区稳定、人类灾难和武装冲突的危机”。 第三，仍将“危机管理和冲突预防”作为一种安全方法，但把“危机管理”提升为“基本安全任务”：“按照《华盛顿条约》第7条的规定，随时准备以个案处理的方式并经协商一致，为有效预防冲突、积极参与危机管理包括危机应对行动做贡献。” 第四，仍强调集体防御，但把“非第5条危机反应行动”置于与集体防御同等重要的地位：“为通过军事行动管理危机，联盟军队将必须应对复杂多样的行为体、风险、情况和要求，包括人道主义危机。某些非第5条危机反应行动所需的要求可能与某些集体防御任务所需的要求一样高。”“北约军队必须保持在提供集体防御的同时进行有效的非第5条危机反应行动的能力。” 北约更完善的新战略概念出台之时，科索沃战争仍在继续，直到1999年6月北约与南联盟签署南联盟从科索沃撤军的协议，联合国安理会通过第1244号决议，“决定在联合国主持下在科索沃部署国际民事和安全存在”，“有大批北大西洋公约组织人员参加的国际安全存在必须在统一的指挥和控制下进行部署，受权为科索沃境内所有人民建立安全的环境，并为所有流离失所者和难民安全返回家园提供便利”。北约部队进驻科索沃，履行维和使命。 2001年马其顿危机是北约新战略概念的又一次实践。8月，在和平解决危机的《奥赫里德协议》签署后，北约开始在马其顿实施代号为“基本收获”的行动，收缴阿尔巴尼亚民族解放军的武器。9月，“基本收获”行动结束后，北约接着实施为期3个月的“琥珀狐狸”行动，保护在马其顿监督执行《奥赫里德协议》的国际观察员。“琥珀狐狸”行动完成后，北约继续实施“联合和谐”行动，向国际观察员提供支持，并在控制国家安全方面向马其顿政府提供帮助和建议。2003年，北约将“联合和谐”行动移交给欧盟。 东欧剧变、华约解散尤其是前南地区发生的战争彻底改变了北约的安全环境，北约“需要应对新的安全环境。特别是，它需要借鉴西巴尔干政策成功和失败的经验教训，制定使联盟能够及早、有效和明确应对新出现的危机的新战略概念”。新战略概念的出台赋予北约新的任务，使其“从一个以集体防御为主要任务的军事联盟转变成具有危机管理和安全合作功能的政治军事联盟”，可以在防区外行动，甚至绕开联合国发动对主权国家的战争。从这个意义上看，中东欧国家作为北约施加影响的客体，对北约的生存和发展至关重要。 三、中东欧国家与北约的新行动 从加入北约前直至成为北约成员国后，中东欧国家一直参与北约在波黑、科索沃、阿富汗和伊拉克的行动以及乌克兰危机发生后针对俄罗斯的军事部署。如果说作为北约成员国，参与北约行动理所应当，那么，入约前的参与则更多地带有为入约加分的意味，因为在许多情况下，北约“将成员国选拔与参与新型北约任务结合在一起”。 在北约的波黑维和行动中，捷克、匈牙利、拉脱维亚、斯洛伐克、保加利亚、斯洛文尼亚、罗马尼亚等国都派兵参加以北约为首的执行部队及其后的多国稳定部队，执行任务：匈牙利参与了北约萨拉热窝司令部的工作，并加入了负责人质营救和搜寻救援的部队；斯洛伐克帮助修建道路和难民营，并提供直升机部队协助在波黑的安保工作；保加利亚为北约提供了运输排、工程排、机械化排和负责帮助保卫多国稳定部队指挥部的保安公司；斯洛文尼亚派出第15空军大队和医疗兵执行任务；等等。 科索沃战争爆发之时，波兰、匈牙利和捷克刚刚加入北约，它们“意识到履行新承诺的含义”，尽管捷克起初有些犹豫，但都对北约开放了领空，其中匈牙利因其靠近南联盟的地理位置而对北约的空中行动更为有利。斯洛伐克、保加利亚和罗马尼亚也向北约开放了领空，以显示它们对欧洲—大西洋一体化的支持。战争结束后，中东欧国家继续参与北约部队的维和行动，以至于“科索沃维和部队的独特之处在于其中有许多来自北约新成员国的士兵”。捷克、斯洛伐克等国军队保护塞尔维亚难民安全重返边境地区；匈牙利派遣470名士兵参加在科索沃的行动；保加利亚和罗马尼亚军队在普里兹伦协助保护少数民族聚居地和历史遗迹，维护自由迁徙，重建被损毁的桥梁、房屋和公共建筑，建造新的民房；爱沙尼亚和拉脱维亚军队参与保护米特罗维察；立陶宛军队在乌罗舍瓦茨协助将军队的法律和维护秩序职能移交给地方；等等。 在北约的阿富汗行动中，“新成员国积极贡献兵员，热情高于老成员”。保加利亚军队和英国军队一道部署了一套消毒沐浴和洗衣综合设备；捷克军队在阿富汗省级重建中进行了持续的、多种多样的工作，包括在危险的巴达赫尚省山区巡逻，第五分遣队为阿富汗儿童接种抗病疫苗，气象学家在喀布尔机场向阿富汗的捷克野战医院、防化部队、提供空中运输和机场安全的其他人员及为特殊军事行动提供气象报告，文职人员为伊塔尔什村的学校提供帮助；爱沙尼亚军队参加了在坎大哈省的军事行动，与英国和丹麦军队合作在赫尔德省为2009年阿富汗总统大选提供安保并帮助打击毒品犯罪，还在喀布尔和坎大哈的机场及国际安全援助部队司令部执行任务；匈牙利军队领导了在巴格兰省的省级重建队，改善那里的居住条件，并致力于基础设施开发项目；立陶宛军队负责古尔省的省级重建队，协调古尔省首府恰赫恰兰的开发项目；波兰分遣队负责保护喀布尔国际机场；罗马尼亚军队也参加了在坎大哈省的军事行动；斯洛伐克军队负责维护巴格拉姆机场安全，重建和修复机场跑道，为机场和相关道路扫雷；拉脱维亚和斯洛文尼亚也向阿富汗派遣了军队。就连作为北约候选国的克罗地亚、阿尔巴尼亚和马其顿也为北约在阿富汗的军事行动提供了军队。 北约没有直接介入美国发动的伊拉克战争，在此问题上法国、德国等北约老成员国与以波兰为代表的中东欧新成员国和即将加入北约的中东欧国家分歧严重，前者反对，后者支持，以致有学者认为：“从一开始，伊拉克战争就与北约有效而融洽地融合1999年到2004年十个新入盟国家的努力背道而驰。”但说到底，许多中东欧国家支持美国是“想要支撑其与北约和美国的关系，以确保获得北约成员国资格。另外，还可以借此加强他们与美国的长期安全联系”。在它们看来，美国始终是北约内部最重要的角色，支持美国与支持北约并不矛盾。2004年，北约开始在伊拉克执行训练任务，保加利亚、匈牙利、拉脱维亚、立陶宛和罗马尼亚等国参与进来。保加利亚领导人同意在其军事学院训练伊拉克安全部队，并为伊拉克部队在自己行动区域之外地点的额外训练提供资金；匈牙利训练伊拉克部队，并对其进行监督和鉴定，还接管了军事建议和联络小组的领导权；拉脱维亚不仅为训练伊拉克安全部队提供资金支持，还提供了一些重要设备；立陶宛在多所北约学校和训练中心帮助训练伊拉克的高级安全部队。 乌克兰危机发生后，波罗的海三国、波兰、罗马尼亚等中东欧国家因地理位置邻近俄罗斯和/或乌克兰，加上历史形成的对俄罗斯的深刻忌惮而感受到了巨大的安全威胁，急欲寻求北约的保护。北约认为：“俄罗斯对乌克兰的侵略行动从根本上挑战了我们对一个完整、自由与和平欧洲的愿景”，为应对挑战，需重视位于其东部前沿的中东欧国家，在那里进行军事部署。 2014年9月，北约威尔士峰会通过“战备行动计划”，该计划涉及一系列“保证性措施”和“适应性措施”。“保证性措施包括以轮换的方式保证在联盟东部持续的空中、陆地和海上存在，以及进行有意义的军事活动”；“适应性措施包括确保联盟能够充分应对它可能面临的安全挑战的措施”。北约“将建立一支高度战备联合特遣部队，即一支为应对挑战，特别是在北约周边出现的挑战能够在几天内部署完毕的新的盟军联合部队”，“还将随时在东部盟国领土上建立适当的指挥和控制机构并部署一些军事力量，这些军事力量由盟国以轮换的方式提供，致力于规划和实施集体防御方案”。此外，为有效回应“混合战争”的威胁，北约还计划在拉脱维亚建立其委派的“卓越战略通信中心”。 2015年2月，北约国防部长会议进一步落实“战备行动计划”，宣布高度战备联合特遣部队“以一个多国旅为中心，至多有5个机动营”，欢迎包括波兰在内的北约6个成员国在今后几年轮流参加这支部队；决定立即在保加利亚、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、波兰和罗马尼亚“建立6个多国指挥和控制机构——北约部队一体化中心”，“帮助盟国军队迅速部署到该地区，支持集体防御计划并协调多国的训练和演习”；“欢迎丹麦、德国和波兰为建立多国部队东北欧司令部所做的工作”，该司令部可“在必要时为部署在波罗的海国家和波兰的指挥部队提供更强的高度战备能力”，并计划在罗马尼亚建立多国部队东南欧司令部。 2016年2月，北约国防部长会议同意以多国部队的形式加强在北约东部的前沿存在。6月，北约国防部长会议宣布北约将以轮换的方式在爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛和波兰部署4个营的多国部队。7月，北约华沙峰会决定从2017年起在上述国家驻扎4个营的多国部队，该部队由框架国和其他贡献国在自愿、可持续和轮换的基础上提供，与所在国部队协同作战。欢迎加拿大、德国、英国和美国作为框架国分别在拉脱维亚、立陶宛、爱沙尼亚和波兰建立多国部队，并响应罗马尼亚关于建立一个多国旅的倡议，为联盟东南部量身打造北约的军事存在。2017年10月，罗马尼亚多国旅建立，该旅由罗马尼亚领导，波兰提供一个连的兵力，葡萄牙、保加利亚、意大利和德国等八国也参与其中。2020年1月1日，波兰接替德国领导高度战备联合特遣部队，该部队约有6000名士兵，其中约3000名来自波兰，其余来自保加利亚、捷克、匈牙利、意大利、立陶宛、拉脱维亚、葡萄牙、罗马尼亚、西班牙、斯洛伐克、土耳其和英国，美国随时准备提供空中和其他战斗支援。此外，2016年5月，美国在罗马尼亚德韦塞卢部署的陆基“宙斯盾”反导系统正式启动，在波兰伦济科沃部署的陆基“宙斯盾”反导系统开工建设。北约秘书长表示：“罗马尼亚和波兰的基地将大大加强我们的防御能力。”7月的华沙峰会宣布罗马尼亚德韦塞卢陆基“宙斯盾”反导系统的指挥和控制权正在移交给北约，“北约弹道导弹防御系统实现了初级作战能力”，并欢迎波兰在伦济科沃建设陆基“宙斯盾”反导系统。2019年8月，北约在罗马尼亚的陆基“宙斯盾”反导系统完成升级。 中东欧国家大多国小势弱，军事力量不强，很难说它们的参与能在多大程度上提升北约的行动能力。有学者甚至认为：“虽然联盟新成员国为伊拉克和阿富汗的战争提供了人员和物资，但它们的贡献大多是象征性的。”但不能否认，中东欧国家因其地理位置和历史经历可在北约的若干行动中发挥独到的作用。例如，一些国家特别是匈牙利开放领空有利于北约空袭南联盟；北约在一些中东欧国家部署军事力量有利于对抗俄罗斯；而“2004年加入北约的七个新成员国对于北约反恐行动的潜在贡献是可观的。历史经验、地缘政治位置以及与少数民族之间的讨价还价谈判赋予他们特殊的理解力，这种理解对于处理北约担负的人道主义任务有很大帮助”。更重要的是，中东欧国家参与北约新行动是为了更快地被北约接受和更好地融入北约，它们的加入和融入已经改变了并仍将继续改变北约的面貌。 四、中东欧国家与北约的新挑战 东欧剧变及苏联解体动摇了北约存在的基础，“毕竟，1949年北约是为了对抗苏联对西欧和北美构成的军事威胁而成立的”，这是中东欧带给北约的也是北约有史以来遭遇的最大挑战。然而，北约并未因对手的消失而瓦解，而是通过扩大组织、出台新战略和实施新行动生存了下来。“中东欧国家申请加入北约，成为挽救（甚至复兴）这个可能变为一个无关紧要组织的‘救心丸’。巴尔干危机给了北约一个依然可以有所作为的机会，一个新的使命和目标。”与此同时，中东欧国家入约和参加北约行动又给北约带来了新的挑战。“这些新的加入者在防御能力、偏好、位置、工业基础和防御风险（例如需要保护的边界）方面强化了北约的异质性。这种异质性不仅因决策的一致性原则而给北约执行任务带来困难，而且由于不同国家不同的优先选择令责任分担成为问题。” 不过，北约在决策效率、行动能力和责任分担方面面临的挑战并不全由中东欧国家而起。北约因法国、德国等北约老成员国的反对没有介入伊拉克战争，而非因中东欧国家与法、德等北约老成员的意见分歧，而且这也并未妨碍北约在伊拉克执行训练任务。从冷战后北约实施的新行动来看，“没有证据说明北约在国际安全中的作用与北约的三轮扩大潮之前相比已经几乎边缘化。不应该将解决一项特定任务中的障碍归因于盟国数量的不断增加或者拥挤的影响”。北约的中东欧新成员国“相对弱小和贫穷”，“对北约责任分担的贡献”的确“极为有限”，且北约为实现这些国家的军事转型需耗资不菲，以致北约背上了“中东欧二等军事力量的重负”，“要用越来越少的军队去保护越来越大的领土”，但就困扰北约的军费问题而言，中东欧国家入约不是导致军费不足的唯一原因，军费不达标也不是北约的中东欧成员国独有的问题（见图1和图2）。总的来看，中东欧国家在决策效率、行动能力和责任分担方面带给北约的挑战并未威胁到北约的生存，北约也没有从“一个拥有有限成员国的有效军事联盟”转变为“一个规模巨大但功能和效力不明确的实体——或许是拥有真正军事力量的欧安组织，又或许是类似欧安组织的清谈馆”。 值得注意的是，近年来，“非自由主义”在匈牙利等一些北约成员国的兴起成为北约面对的严峻挑战。北约成立之时，各缔约国宣示奉行西方价值观，“决心捍卫其人民建立在民主、个人自由和法治基础上的自由、共同传统和文明”，这一宗旨始终没有改变。“从根本上讲，北约扩大就是西方价值观或政治体制的扩大。从寻求加入北约国家的角度来看，北约总是与实践西方价值观与政治理念紧密地相联。”因此，北约视匈牙利等国违背乃至破坏西方价值观的做法为发展大忌。2020年2月慕尼黑安全会议发布的题为《西方的缺失》的报告指出：“匈牙利总理欧尔班将自己标榜为反对‘自由’欧洲的先锋，将‘基督教民主’重新定义为本质上的‘非自由民主’。”“对有时被看作西方‘执行机构’的北约来说，最危险的发展既不是其他大国的崛起，也不是邻国的不稳定，而是非自由主义的崛起和西方集体身份的不稳定。” 中东欧国家军事力量和国家实力有限，更多时候在北约组织中扮演追随者的角色，对北约决策的影响不大，与美国和法、德等欧洲大国不断扩大的分歧相比，它们对北约的挑战要小得多。至于“非自由主义”崛起的危险，只有在不仅匈牙利而且欧美大部分国家也走上这条道路时才会成为真正的危险。可以说，中东欧国家加入带给北约的挑战远没有东欧剧变和苏联解体那样大，不足以危及北约的生存。 冷战结束后，北约从拥有16个成员国的军事政治联盟变成拥有30个成员国的政治军事联盟，从以集体防御为主要任务变成集体防御、危机管理、安全合作3项任务并举，从在防区内行动变成走出防区、插手别国事务甚至侵略别国。在北约的新扩大、新战略和新行动中，中东欧国家——不管是主动参与还是被动接受——起到了不可低估的作用。北约在决策效率、行动能力、责任分担和价值观方面遇到的新挑战亦与中东欧国家有着或多或少的关系。绝大多数中东欧国家已经上了北约的“战车”，它们将在北约未来发展中发挥何种和多大的作用，取决于它们的政策选择、自身实力和在北约的影响力。这是接下来应该关注的课题。 （责任编辑 靳会新 刘阳） |
|
|
