基建项目融资手册（2021版）

随着气温日渐回暖以及新的财政年度开启，各地的基建项目纷纷开始实质性的进展，项目融资的需求也随之升温。

从实质上来说，基建领域的投融资应当是比较传统的业务，无论是政府还是金融机构都具备非常多的经验；但由于近年来市场化改革的快速推进，基建领域改革层出不穷，让基建项目融资工作变得不再清晰、有些模糊。

不过，实际上基建项目也并没有那么复杂。只要对投资主体、项目性质、项目阶段这三个关键性质进行划分与甄别，就能找到不同领域基建项目最合适的融资模式：

一、按投资主体分

目前投资基建项目的主体大体上有三类：

1.政府直接投资

尽管当前地方政府的负债率已然不低，但由于许多基建项目是纯公益性的，仍然需要政府采用财政资金直接投资。从原则上来说，政府直接投资、且以政府部门为实施主体的项目并不能向金融机构融资，唯一合法的途径是申请发行地方政府债券。

因此，根据项目的性质不同，地方政府可以分别申请发行地方债券：

没有收益的公益性项目，如乡村振兴、教育医疗、水利环保等领域，可申请发行地方政府一般债券，未来采用地方一般公共预算进行还本付息；

有一定收益、现金流能够自平衡的公益性项目，如交通市政、农林水利、民生服务、能源生态、产业园区、医疗卫生、“两新一重”领域，可申请发行地方政府专项债券，未来采用项目自身收益、列入地方政府性基金预算进行还本付息。

2.当地国企投资

与投资庞大的基建项目相比，财政预算内资金规模相对有限，因此许多项目还需要地方政府通过本级国资委下属的地方国有企业作为市场化运作的主体、以半市场化半国资运作的方式来满足资金缺口，因此这种模式下项目本身有政府信用的加持，可以通过金融机构进行融资：

在资本金到位、且有明确偿债资金来源时，可以申请银行贷款来解决资金问题，商业银行、政策性银行都可以提供相应的支持；

也可以通过债券的方式进行直接融资，发行项目收益债、信用债等债券，以公司债或企业债的方式筹集资金。

3.其他企业投资

随着市场化改革的推进，也有一些基建项目交给了地方政府及其下属国企之外的主体；但在这种模式下，基建项目不再有政府信用的加持，而是以企业作为融资主体、运用企业融资的模式进行融资。

因此，此时项目融资取决于企业的性质与其常用的融资方式，基建项目投资与该企业其他项目投资并未有实质性的区别。

不过，由于基建项目的市场化收益相对较低，政府一般会提供一部分政府付费或者可行性缺口补助；在这种情况下，基于政府付费的应收账款可以作为融资的基础资产之一，为项目融资提供部分便利。

二、按项目性质分

在基建领域市场化改革后，基建项目也可以分为三类：

1.政府付费项目

从目前的情况来看，仍然有一些纯政府付费项目以市场化模式实施：

在地方一般公共预算用于PPP项目支出低于5%的情况下，可以采取政府与社会资本合作（PPP）模式，用财政预算内资金、通过政府付费的方式，让社会资本先行投资、解决项目资金问题；

也可以以地方国有企业作为主体，将项目的投资与建设以EPC F的方式委托给社会企业，让社会企业来帮助解决资金问题、未来分期付款。

2.政府缺口补助项目

也有一些项目，如供排水、垃圾焚烧发电，虽然项目有一些经营性收入，但仍然需要政府进行缺口补助才能实现盈亏平衡：

在地方一般公共预算用于PPP项目支出低于10%的情况下，可以采取政府与社会资本合作（PPP）模式，将政府付费纳入财政预算，解决项目资金问题；

也可以由地方国有企业作为实施主体，由政府授权经营、并承诺提供对应的缺口补助，随后以地方国企的身份进行市场化融资。

3.经营性项目

还有一些不需要政府补助就可以实现完全资金平衡的，称为经营性项目。这类项目可以：

以当地国企直接投资实施，并通过市场化模式进行贷款或发行债券；

也可以将项目的特许经营权通过公开竞争的方式交给企业，在一定期限后将基建资产移交给政府、或者提供收益分成。

通过土地收益满足资金平衡的，可以采用ABO模式，将片区开发的收益权注入指定的主体，实现资金的循环。

三、按项目阶段分

1.投资阶段

在项目投资建设阶段，通常只能基于投资主体的信用以及未来的收入来源进行融资：

以政府信用或者企业资信进行融资；

以项目未来的收益权进行融资；

以纳入财政预算的未来政府付费或补贴进行融资；

以项目的特许经营权等权利进行融资。

2.建设阶段

到了建设阶段，项目的一部分资金已经到位，如果仍然存在资金缺口，仍然可以继续融资：

以项目未来的收益权发行项目收益债进行融资；

以在建工程形成的资产进行融资；

以项目形成的应收账款进行保理融资；

以项目公司为主体申请流动资金贷款。

3.运营阶段

由于基建项目的投资回收期比较长，因此当项目竣工、投入运营后，还会持续面临资金问题，此时可以：

将项目资产转让给基建REITs基金，实现投资的回收；

将项目形成的现金流发行ABS，实现资金的盘活；

将项目的应收账款进行保理或进行票据融资，解决资金周转

将项目资产进行抵押贷款或进行融资租赁，提前收回资金；

以项目核心资产组建集团公司，并申请IPO进行融资。

因此，看似复杂的基建融资在拆解之后，实际上非常简单，一切仍然以主体、收益和资产为基础，只是方式方法各有千秋。