为PPP正名

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作者：张五侠
来源：张五侠

财金10号后，PPP政策体系应该说是日趋完善，但随着专项债、F-EPC、ABO等融资模式的大行其道，PPP作为成熟的基建投融资模式受到了不少挤压，以至于很多地方政府将PPP作为最劣后考虑的投融资模式，PPP给地方政府形成的“不良”印象，不得不说是积压以久，PPP作为前些年风口上最热的投融资模式，受到热捧时也受到了很多不公正看待，今天盘点下PPP背的锅。

背锅1：PPP成本高

PPP给人的第一个印象就是“太贵”，往往要求达到8%的内部收益率，而专项债才3.5%左右的利率，工程类PPP的建安费造价下浮又比传统施工模式低，咋一看，PPP确实太贵。但这种简单静态对比至少没有考虑到以下因素：（1）资金的时间价值；传统模式下，专项债可以解决部分债务性资金，其余资金缺口需要财政当期投入，而PPP模式一般是运营期内进行付费（或补贴），支出时点滞后，将传统模式和PPP模式下进行总额对比，明显对PPP不公平，需要把PPP的付费（或补贴）折现到传统模式的时点对比才够客观；（2）技术创新；PPP的最大优势应该在于社会资本在专业方面的技术创新，来提高效率，节省成本，但这种因素习惯性被忽略，比方高速公路如果采用PPP模式，社会资本可以通过前期的地形勘测，设计优化来合理避开不利地形区域，来降低建安造价，但这种成本的节约并没有被大家认定是PPP所带来，而是觉得是理所应当的；（3）资金使用效率；传统模式下的资金使用效率普遍不高，主要原因是前期工作准备不充分、专项债的资金存在沉淀等原因，常常出现专项债的资金无法拨付，而照样需要计取利息。而PPP往往是项目投入运营，发挥效益后进行付费（或补贴），资金使用效率显然高于传统模式，这个因素实践中也常常被忽略。

考虑上述三个因素后，PPP是否 “太贵”还真不一定，本来物有所值评价是评价PPP和传统模式成本的方法，但实践中的物有所值已沦为数字游戏，政府就喜欢进行直接的数据对比，这一下来，PPP确实显得比较贵。

背锅2：PPP流程长

PPP给人的另一个印象就是流程繁锁，各种方案、报告、审批、入库等，让人眼花缭乱。确实，一个完整的PPP确实需要经历上述过程，于是乎，大家习惯把项目推进慢的原因归结于PPP流程长。但却往往忽略了，PPP的流程其实可以与项目的前期报批报建并行进行，如果不采用PPP模式，报批报建没做清楚的项目依旧会推进慢。其实，在项目的完成立项后，就可以同步开展PPP流程和其它前期手续（如征地、环评、水保、初计等前期工作），当然，也不是所以前期工作都需要政府完成的，但最基本的征地、“三通一平”等还是应该由政府负责完成，而这些工作周期往往比PPP的流程周期长，所以PPP的流程并不会影响到项目的关键节。相反，社会资本出于经济效益的考虑，相比传统模式，往往会加快前期工作和建设进度。

背锅3：PPP烂尾多

PPP项目中出现了很多烂尾工程，于是乎，政府习惯把烂尾的原因归结于PPP模式，主要是考虑PPP引起政企间的纠纷，合同无法履约等问题。但导致这些问题的深层次原因恐怕很少人去深究，除掉社会资本能力不行外，很多导致项目无法实施的原因主要集中在以下方面：（1）征地问题；很多PPP项目烂尾的原因都是因为征地问题，前期用地报批手续不完善，边施工边报批，施工过程中发现征地问题无法解决导致项目停工停产，社会资本本身因窝工停产利益就受到影响，还要面临建设期违约处罚，于是就出现了纠纷扯皮，导致项目烂尾。（2）前期手续不齐；很多PPP项目因选址、环保、规划等前期手续无法办理导致项目无法实施，以笔者经历的垃圾焚烧PPP项目为例，前期选址论证不够充分，周边百姓对项目高度敏感，导致后期选址调整，导致项目延期3年，与征地问题类似，这都是政府方前期工作不扎实导致的，而非采用PPP模式导致的。（3）领导换届；PPP项目建设期内经常遇领导换届，领导对城市建设重点的调整，常常会伴随叫停或缩减项目。

遇到上述的情形，即使项目采用由政府建设模式，项目也都会产生烂尾的风险，并非是由于PPP带来的。

背锅4：PPP风险大

相比F-EPC、ABO等模式下的固定回报，社会资本在PPP在承担的风险确实过大，一旦政府给社会资本在绩效考核打分上“穿小鞋”， 社会资本可能连一分钱都拿不到，这是很多社会资本普遍的心态，导致现在社会资本普遍热衷于F-EPC和ABO，PPP也受到了社会资本的冷落。

相比这些所谓的新模式，PPP的风险真的很大吗？那倒未必。首先，PPP是财政部明确可以通过预算安排支出的模式，而F-EPC和ABO都存在财政预算无法支出的合规风险；其次，PPP已经明确合规的情形下不会新增隐债，而F-EPC和ABO等靠“自圆其说”下的平衡，穿透来看隐债风险极高，未来被叫停的风险极大；最后，金融机构对PPP可提供项目贷来支持项目融资，做到期限匹配，成本又低。而F-EPC和ABO模式下，社会资本的融资风险极高，要么是短贷长投，要么是融资成本奇高，未来项目资金来源存疑。可见，PPP的风险相比其它模式还是较小，至于PPP的绩效考核完全可以通过优化绩效考核方案，比方增加申诉机制来降低未来风险。

背锅5：PPP政策不稳

PPP被外人议论的问题之一就是发改和财政为了争夺话语权，各自出台政策，而且政策间相互打架。事实真的如此吗？以自己这几年的工作经验来看，发改和财政在推动PPP这件事上，应该还是配合协作更多，不太存在政策矛盾的问题，要不我们的PPP事业前些年也不可能发展到现在的规模，只在发改更侧重于投资建设端的管理，而财政则在全周期的预算管理上下了比较多功夫，两者从不同的角度进行政策规范，不能误解为发改和财政各自出台了PPP政策，就认为他们出台的政策之间矛盾。

PPP的另一个问题就是隐债问题，而且经常是追溯既往的用新政策要求对老项目进行整改规范，但熟悉PPP政策的都知道，财政部的PPP政策其实一直都是新老划断，但耐何PPP前面有座ShenJi大山，不分青红皂白，一顿操作猛如虎，给PPP的参与各方都搞得晕头转向，让PPP的政策预期大打折扣，但深究这都不是PPP的政策本意，ShenJi造的孽，最后锅让PPP背了。

为PPP正名并非鼓吹PPP，各类项目应该有最合适的投融资建设模式，这两年基建领域表面出现了各种新型的投融资模式，像F-EPC、ABO等等，似乎是各种模式百花争鸣，但这些模式若是为了规避政策监管作所谓的“概念”创新，这就需要慎重了。

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