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一、原味ABO探析 一般认为，ABO模式是北京市基础设施投资有限公司（以下简称“京投公司”）2016年4月份开创的。根据公开资料及京投公司总经理郝伟亚、副总经理白玉山等人的表述： 京投公司是北京市国资委直属的国有独资企业，组建于2003年，原名北京地铁集团有限责任公司（1981年2月10日成立），属特殊功能类国企，也是北京市最大的国有企业和融资平台。2015年末，京投公司轨道交通政府性债务占北京市存量债务规模的四分之一，占北京市市本级存量债务规模的将近一半。 京投公司是轨道交通行业中唯一一个由北京市政府委任的城市轨道交通投融资运营主体。2015年9月国家发改委批复了《北京城市轨道交通第二期建设规划（2015-2021年）》，这一规划实现以后，北京中心城内公交出行比例可以达到55%，轨道交通占公交的比例由现状的47%增长到60%，轨道交通逐步成为北京市公共交通的主体。在2015年以前，北京市政府，也就是发改委和财政组合，每年向京投公司拨付政府投资100亿元作为轨道交通的专项资本金；根据国家发改委2015年批准的上述轨交建设规划，这笔专项资金增加到每年155亿。 2016年4月20日，北京市交通委代表市政府与京投公司签署了授权经营协议，即ABO（Authorize-Build-Operate）协议，ABO模式诞生。在ABO模式下，为了实现到2020年北京市轨道交通运营总里程1000公里的目标，北京市政府每年向京投公司拨付295亿元授权经营服务费，其中建设资金255亿元，更新改造和运营亏损补贴40亿元。 京投公司总经理郝伟亚认为，ABO模式“参考特许经营的思路、结合政府购买服务的理念”，是“公共服务的‘公建公营’模式的拓展”，其核心是专业化、市场化、契约化。ABO模式中，政府由公共产品的直接“提供者”转变为市场化主体的“监管者”，主要负责规则制定、绩效考核和监督管理等工作；企业由单纯依靠政府转变为依托政府面向市场，成为“市场资源整合者”，通过激励约束机制和市场竞争机制整合相关资源，提供北京市轨道交通项目的全产业链整体服务。 就投融资而言，在新预算法和43号文背景下，ABO模式可将一部分地方政府债务转化为企业债务，降低地方政府债务负担，释放举债空间，在一定程度上防范和化解政府性债务风险。ABO模式条件下，京投公司的融资模式，基本是按照国家项目法人和资本金的要求，每一个线路都独立注册线路公司，并且资本金足额到40%，其余的60%就是债务性的融资。京投公司的融资的方式大概有以下几种，一是债权融资，包括银行贷款、传统债项等品种；二是股权融资，包括股权信托类相关品种；三是混合性融资，包括PPP、BT等市场化融资、以及租赁、保险等品种；四是创新新阶段，包括一些境外融资。 值得关注的是，相对于负债，京投公司资产规模呈现出持续增长趋势：截至2019年底，京投公司资产总额为6188亿元，其中轨道交通资产总额达到5216.78亿元，占京投公司资产总额的84.30%，同比上一年度增长11.76%。 图1：京投公司轨交资产状况 分析以上基本情况，可以清楚的观察到： 1、京投公司属于大型特殊功能国有企业、政府平台公司； 2、京投公司以轨道交通等经营性业务为主，差不多能实现自平衡； 3、京投公司的负债对应有优质资产，存量债务如何化解尚不可知； 4、市政府每年向京投公司拨付的295亿元所谓授权经营服务费，实质上是基于特定目标的政府补助，而非其提供轨道交通服务的对价。 从上述特点来看，京投公司的ABO模式很难具有可复制性，且与目前市场上的所谓ABO+模式已经大相径庭。 二、目前市场上ABO+模式观察 目前，市场上各类ABO+模式大火。背景是，2014年以来，我国政府的投融资体制发生了重大和根本性变化，同时宏观经济自2010年以来持续下行，发展硬任务压力巨大，地方政府没钱还得干事，各种短板、弱项层出不穷，发展的增长点、增长极亦亟需培育。 据观察，目前市场上各类ABO+的基本特点是： 1、授权国企并不完全具备市场化资源整合能力，往往只是一个名义上的企业主体。 2、ABO模式的采用，多是形势所迫，因为政府债券额度有限、PPP遇冷，政府缺乏融资渠道。 3、项目重投融资、重建设，体量大，合作期限短，综合开发项目居多。 4、项目往往缺乏实质性的运营内容，回报资金高度依赖资源（特别是土地）的商品化变现。 5、社会资本以央企和大型地方国企为主，对民营企业挤出效应明显。 6、由于缺乏统一的顶层设计和实施规则，在创新的同时，ABO+模式泛化、滥用现象突出，风险不可小觑。 三、ABO+模式的创新发展 笔者认为，新形势下，ABO+模式大有前途，但需要正本清源、规范创新，使其真正成为我国经济市场化和政府治理能力现代化改革的有效载体，在补短板的同时，推动国有企业的改革和地方增长极的培育。 （一）、去行政化与价值创造。 1、笔者认为，ABO+的运作过程实际上是一个去行政化和市场化 的过程，行政决定、行政协议、民事合同三个法律文件体现了其基本演变路径。 图2：ABO+模式的法律关系演变路径 1）行政决定：ABO项目一般为重大公益性项目，市场失灵明显， 不具有竞争性，在项目谋划、策划的基础上，需由政府主导，在政府隐债防控的基础上，以“封闭运行，（政府）风险可控”为原则，以政府常务会纪要等行政决定形式，明确项目的业主单位（授权所属公益性国企，以下简称“授权国企”）、主管机关（一级预算单位，下同）、财政管理体制及项目的基本边界和模式机制。 2）行政协议：由项目主管单位与授权国企签订《授权建设开发 协议》行政协议，进一步厘清政企关系，政府项目往往由此转变为企业项目。 3）民事合同：由项目授权主体通过竞争性方式选择项目的投融 资、建设及运营单位，并签订民事合同，按照“封闭运行，（政府）风险可控”的原则进行市场化实施。 需要说明的是，笔者认为，ABO之“A”环节，从行为性质上来 看是一个基于股权的行政授权，不需要履行竞争性程序。脱离公益性项目的非竞争性，脱离地方政府所属公益性国企的功能定位，脱离我国基本经济和政治制度，谈法律适用没有什么意义。 2、价值创造、增长极培育与地方国企的做实做大做强做优。 1）ABO+项目最终以市场化方式实施，应符合经济规律，充分体 现投资的准确性、有效性。新形势下，应能够通过结构化安排、商业价值的充分挖掘、公益性项目正外部性价值市场化回收、RCP资源补偿等方式，发现价值、创造价值、回收价值，实现投资与回报的平衡。即便是单纯的基础设施建设项目，按照《关于推动基础设施高质量发展的意见》的要求，亦应以整体优化、协同融合为导向，并充分发挥对其经济社会的支撑作用。 2）对于基建、房建等建筑企业和社会资本而言，以资金换工程、将土地当商品的时代，已经逐渐过去了，企业战略的真正转型升级迫在眉睫。丰富项目结构、突出运营乃至一二级联动开发，通过转变发展理念和方式、转换发展动能，培育地方发展的增长极，是新形势下ABO+项目的大趋势。 3）ABO+模式是地方国企做实做大做强做优的绝佳抓手。如，在一些综合开发项目中，可将产业基础设施等资产装入授权国企，并充分历练授权国企的市场化运作和管理能力。 （二）、“封闭运行、风险可控”：ABO+项目的经济可行性和顶层设计、运作流程及实施的合规性。 目前的基本现实是：发展是硬道理，但政府普遍没钱，不少地 方连“三保”都成问题；同时，政府隐性债务防控是不可触碰的高压线。 2019年12月19日国家发改委、财政部等中央十八部门《关于开展国家城乡融合发展试验区工作的通知》（发改规划〔2019〕1947号）官方首次正式明确了综合开发项目“封闭运行、风险可控”的原则。笔者理解，所谓“封闭运行”指的是项目市场化实施，核心的是现金流封闭和平衡，相应的市场风险（包括回报风险）由社会资本方承担；“风险可控”主要是指政府风险可控，也即不形成政府隐性债务，否则项目不具有合规性。 故此： 1、ABO+本质上是一种商业模式，在项目策划、运作阶段，首要 的是为项目充分配置资源并优化项目结构，以实现项目投资与回报的平衡，保障项目的经济可行性。 2、在项目的顶层设计上，增量回报、绩效考核、预算管理、财 政资金循环路径等等机制都是必不可少的，也即政府不应有刚性和隐性支付责任，风险可控，同时社会资本方的回报在事实上、法律上有保障；从运作流程上来看，“四个一”必不可少：一个合法的项目、一套科学的实施方案、一系列合规的采购流程、一个合法的合同。项目的实施，包括投融资、建设、运营等，均应符合政企合作的一般原理和相关强制性监管规定。 三、ABO+F+EPC本质上属于类PPP项目 1、将ABO称之为“公公合作”恐怕是不妥当的。 如上所述，仅仅就ABO而言，实质上体现的是行政授权关系，政府和授权国企之间并非平等和自由协商的合作伙伴关系，也无法区分输赢和实现风险分担。如果从民事角度来看，授权国企仅是地方政府的代理人，代行地方政府的城乡社区建设和经济发展宪法职责，这也是地方国企的基本功能和设立的初衷；即便授权国企具备“BO”的能力，地方政府和所属国企之间也难以建立完全市场化、风险分担的合作关系。 2、ABO+F+EPC实质上是地方政府通过授权国企与社会资本进 行政企合作，并为此建立一整套制度。 3、如上所述，目前形势下，ABO+F+EPC模式的合规、可行与创 新，一般离不项目的经济自平衡。这与基于存量财政、以防风险为基调的PPP模式不同。在政府没钱的情况下，只能盘活资源资产资金，通过改革创新促发展，这也是ABO+F+EPC模式的活力、意义和价值之所在。 4、ABO+F+EPC等类PPP项目处于无标准、无指南、无管理的“三 无”状态，但这又恰恰是它的优势之所在。ABO+F+EPC等类PPP模式的创新和实践建议充分考虑： 1）符合中共中央、国务院中央及多部门联合发文等国家层面的 政企合作的基本顶层设计要求； 2）符合基本的法律规定； 3）符合经济和城乡建设等基本规律； 4）符合已经达成普遍共识的政企合作基本原理； 5）符合具体项目的具体特点和诉求； 6）参照良好项目实践； 7）具备战略眼光和思维，具备底线思维，解放思想，锐意创新。 |
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