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一、作出行政处罚决定的前提——查明违法事实 违法事实是指行政管理相对人违反行政管理秩序的事实，包括相对人的具体违法行为及其违法行为的性质、情节和社会危害性等。查明违法事实是包括行政执法在内的所有执法活动的前提（有著作认为是基本原则，如原江苏省人民政府法制局编《〈行政处罚法〉培训手册》提出：“根据《行政处罚法》的规定，作出行政处罚决定的原则有：第一，查明违法事实原则……”）。 行政处罚法修订中，有关查明违法事实的规定作了细微调整： ●原《行政处罚法》 第三十条 公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。 ●《行政处罚法》（2021年修订） 第四十条 公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清、证据不足的，不得给予行政处罚。 “证据不足”四个字系本次修订增加，与《行政处罚法》（2021年修订）第三十三条、第四十五条、第四十六条等形成了回应。其主要修改背景是：公民、法人和其他组织违反了行政管理秩序，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实，违法事实不清，证据不足的，不得给予行政处罚。这是“以事实为依据、以法律为准绳”这一重要法制原则在行政处罚决定程序中的具体体现和运用，是维护公民、法人或者其他组织的合法权益的必要保障。它要求行政机关和行政机关的执法人员在做出处罚决定前必须要有明确、具体的事实根据，获取与行政违法案件事实有关的各种证据，如物证、书证、证人证言等，而不能凭空推测，任意猜想。 二、证明行政违法事实的根据——证据 证据即证明事实的根据，被称为执法活动的“生命线”。《行政处罚法》（2021年修订）对于证据的形式与取证活动的基本要求作出了具体规定。 （一）法条变化经过 ●行政处罚法（修订草案征求意见稿） 第四十条 证据包括： （一）书证； （二）物证； （三）视听资料； （四）电子数据； （五）证人证言； （六）当事人的陈述； （七）鉴定意见； （八）勘验笔录、现场笔录。 以非法手段收集的证据，不得作为定案根据。 ●行政处罚法（修订草案） 第四十三条 证据包括: （一）书证； （二）物证； （三）视听资料； （四）电子数据； （五）证人证言； （六）当事人的陈述； （七）鉴定意见； （八）勘验笔录、现场笔录。 证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据。 以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。 ●《行政处罚法》（2021年修订） 第四十六条 证据包括： （一）书证； （二）物证； （三）视听资料； （四）电子数据； （五）证人证言； （六）当事人的陈述； （七）鉴定意见； （八）勘验笔录、现场笔录。 证据必须经查证属实，方可作为认定案件事实的根据。 以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。 （二）修改原因 关于证据，《行政诉讼法》第三十三条规定：“证据包括：（一）书证；（二）物证；（三）视听资料；（四）电子数据；（五）证人证言；（六）当事人的陈述；（七）鉴定意见；（八）勘验笔录、现场笔录。”“以上证据经法庭审查属实，才能作为认定案件事实的根据。” 《行政诉讼法》明确了证据的法定形式与要求，行政处罚法修订中予以回应，构建了行政处罚制度的完整体系。 《行政处罚法》（2021年修订）除承接上述内容外，还增加了一款，规定：“以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。”这是排除非法证据要求在行政执法中的具体规定，诠释了“以事实为依据、以法律为准绳”这一基本原则。 三、非现场执法——电子技术监控的适用 （一）概念 非现场执法是指行政机关通过监控系统或信息技术手段采集、记录来获取违法证据，并对行为人实施行政执法处罚活动。它是“互联网技术＋执法”运用的结果，与传统的现场执法相比，具有监管范围广、查获效率高等特点，近年来广泛应用于行政执法领域。目前，非现场执法使用最多的是交警部门，《道路交通安全违法行为处理程序规定》（公安部令第157号，下同）第三章第二节专门对“交通技术监控”作出规定。 2020年6月28日，全国人大常委会法制工作委员会副主任许安标在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议上所作《关于〈中华人民共和国行政处罚法（修订草案）〉的说明》指出：“……四是规范非现场执法，增加规定行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保设置合理、标准合格、标志明显，设置地点应当向社会公布，并对记录内容和方便当事人查询作出相应规定。”本次修订中对非现场执法进行了规范，体现了与时俱进要求。 （二）法条变化过程 ●行政处罚法（修订草案征求意见稿） 第三十五条 公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；依法利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，电子技术监控设备应当符合标准、检定合格设置合理，清晰、准确记录违法事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。 ●行政处罚法（修订草案） 第三十八条 行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备设置合理、标准合格、标志明显，设置地点应当向社会公布。 电子技术监控设备记录违法事实应当清晰、准确。行政机关应当对记录内容进行审核，未经审核的，不得作为证据。 行政机关应当及时通知当事人违法事实，并采取适当措施，方便当事人查询。 ●行政处罚法（修订草案二次审议稿） 第三十九条 行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备设置合理、标准合格、标志明显，设置地点应当向社会公布。 电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确。行政机关应当对记录内容进行审核，未经审核的，不得作为证据。 行政机关应当及时通知当事人违法事实，并采取适当措施，方便当事人查询、陈述和申辩。 ●《行政处罚法》（2021年修订） 第四十一条 行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。 电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确。行政机关应当审核记录内容是否符合要求；未经审核或者经审核不符合要求的，不得作为行政处罚的证据。 行政机关应当及时告知当事人违法事实，并采取信息化手段或者其他措施，为当事人查询、陈述和申辩提供便利。不得限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权。 （三）非现场执法的具体要求 1.前提：应当具有法律、行政法规依据 《行政处罚法》（2021年修订）第四十一条第一款规定：“行政机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。”可见，非现场执法并非随意采取，必须具有法律、行政法规依据，地方性法规、部门规章、地方政府规章及以下的规范性文件不可以设立非现场执法。 大家非常关心的是，《行政处罚法》（2021年修订）施行后，交警部门电子警察记录的数据能否作为处罚依据？初看，利用交通技术监控设备、执法记录设备收集、固定违法行为证据的做法源于《道路交通安全违法行为处理程序规定》第十五条第一款：“公安机关交通管理部门可以利用交通技术监控设备、执法记录设备收集、固定违法行为证据。”《规定》属于部门规章，不具备非现场执法的前提要求。但是，《道路交通安全法》第一百一十四条规定：“公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以处罚。”《道路交通安全法》属于法律，因此，交警部门电子警察记录的数据完全可以作为处罚依据。 2.设置要求：法制和技术审核；地点向社会公布 ●应当经过法制和技术审核 该要求源于《道路交通安全违法行为处理程序规定》第十五条第二款：“交通技术监控设备、执法记录设备应当符合国家标准或者行业标准，需要认定、检定的交通技术监控设备应当经认定、检定合格后，方可用于收集、固定违法行为证据。”第三款：“交通技术监控设备应当定期维护、保养、检测，保持功能完好。” 但是，《道路交通安全违法行为处理程序规定》对于交通技术监控设备、执法记录设备的要求仅仅是“符合国家标准或者行业标准”，“需要认定、检定的交通技术监控设备应当经认定、检定合格”。《行政处罚法》（2021年修订）将其上升为“技术审核”，并扩大至“法制审核”，合称为“法制和技术审核”，具体标准或者要求是“确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显。”足见立法对于非现场执法的审慎态度。未来应当尽快制定配套办法，对于法制和技术审核的内容、程序、要求等作出规定。 ●设置地点应当向社会公布 该要求源于《道路交通安全违法行为处理程序规定》第十六条第二款：“固定式交通技术监控设备设置地点应当向社会公布。”第十七条：“使用固定式交通技术监控设备测速的路段，应当设置测速警告标志。”“使用移动测速设备测速的，应当由交通警察操作。使用车载移动测速设备的，还应当使用制式警车。” 《行政处罚法》（2021年修订）强调，利用电子技术监控设备收集、固定违法事实的，“设置地点应当向社会公布”，目的是体现执法公开，防止“钓鱼执法”等现象发生。 3.适用要求：内容要求；审核；告知；便民；保障权利 ●电子技术监控设备记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确 该要求源于《道路交通安全违法行为处理程序规定》第十八条：“作为处理依据的交通技术监控设备收集的违法行为记录资料，应当清晰、准确地反映机动车类型、号牌、外观等特征以及违法时间、地点、事实。”这是电子技术监控设备收集、固定违法事实的技术要求。 ●行政机关应当审核记录内容是否符合要求 该要求源于《道路交通安全违法行为处理程序规定》第十九条：“交通技术监控设备收集违法行为记录资料后五日内，违法行为发生地公安机关交通管理部门应当对记录内容进行审核，经审核无误后录入道路交通违法信息管理系统，作为处罚违法行为的证据。” 根据《行政处罚法》（2021年修订）第四十一条第二款，行政机关“应当”审核“电子技术监控设备记录内容是否符合要求”；未经审核或者经审核不符合要求的，“不得”作为行政处罚的证据。本条第一款规定的是“利用电子技术监控设备”审核，即设置审核，第二款规定的是“电子技术监控设备记录内容”审核，两者并非一回事。如此“双审核”乃立法对于非现场执法慎之又慎的真实写照。 ●及时告知，方便查询、陈述和申辩 该要求源于《道路交通安全违法行为处理程序规定》第二十条：“交通技术监控设备记录的违法行为信息录入道路交通违法信息管理系统后当日，违法行为发生地和机动车登记地公安机关交通管理部门应当向社会提供查询。违法行为发生地公安机关交通管理部门应当在违法行为信息录入道路交通违法信息管理系统后五日内，按照机动车备案信息中的联系方式，通过移动互联网应用程序、手机短信或者邮寄等方式将违法时间、地点、事实通知违法行为人或者机动车所有人、管理人，并告知其在三十日内接受处理。” 根据《行政处罚法》（2021年修订）第四十一条第三款，行政机关应当及时告知当事人违法事实，并为当事人查询、陈述和申辩提供便利。 ●陈述权、申辩权 行政处罚法（修订草案三次审议稿）提出：“不得限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权。”其背景是一些地方在非现场执法中出现了限制或者变相限制陈述权、申辩权的规定或者做法。为此，全国人民代表大会宪法和法律委员会《关于〈中华人民共和国行政处罚法（修订草案）〉审议结果的报告》提出：“……五、有的常委委员、部门、专家学者和社会公众提出，对运用信息化等手段实施行政处罚应当加强规范，在提高行政效率的同时，也要体现便民原则，保护当事人的陈述、申辩等权利。宪法和法律委员会经研究，建议作以下修改：一是进一步要求行政机关及时告知当事人电子技术监控设备记录的违法事实，并采取信息化手段或者其他措施，为当事人查询、陈述和申辩提供便利。不得限制或者变相限制当事人享有的陈述权、申辩权。” 实践中，一些案例确定了对交通技术设备记录的违法行为拟作出处罚需听取陈述和申辩规则。比如：2018年12月30日14时43分，舒×驾驶的雪佛兰××小轿车在北京市西城区某处，被交通技术监控设备记录实施了违反禁令标志指示停车的违法行为。交通技术监控光盘显示，涉案车辆在路口设有禁止停车标识的道路中间处于静止状态，录像时长15秒。北京市公安局公安交通管理局西城交通支队西外大队于2019年1月5日作出处罚决定，根据《道路交通安全法》第九十条规定，给予贰佰元的罚款。根据《机动车驾驶证申领和使用规定》，本违法行为记3分。舒×不服，申请行政复议，维持后仍不服，提起行政诉讼。 法院经审理认为：交通技术设备仅仅是作为一种技术手段记录违法行为，提供违法行为存在的证据，其本身并非“电子警察”，不具有作出行政处罚的职能。具有行政执法权的交通民警，根据交通技术设备记录的违法行为，进行合法性分析后，作出是否给予行政处罚的决定。具体到本案中，被告西外大队依据交通技术设备记录的违法行为，通知原告接受处理。在告知违法的事实和理由，以及听取原告的陈述和申辩意见以后，才作出被诉的处罚决定。听取当事人的陈述和申辩是作出行政处罚前所必须履行的法定程序，其目的在于让当事人有充分的机会表达其观点，为其行为提供正当理由以影响行政处罚决定的作出。即使交通技术设备记录的违法行为，听取当事人的陈述和申辩并采纳正当的理由，亦是必不可少的法定程序。因此，这种担心是不必要的——参见（2019）京0102行初277号《行政判决书》。 |
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