摘要：基于乡村振兴背景，新一轮的国土空间总体规划面临着重新审视城乡关系、判断城乡人口流动特征、系统梳理城乡空间的紧迫任务。县域村庄布局规划作为落地性规划成为了规划任务中的难点，一方面，要立足新城乡关系判断未来县域城乡资源配置的基本思路，另一方面，也要从乡村发展的视角解决村庄实际问题。如何统筹城乡资源，实现村庄分类发展引导，并结合村庄发展真实需求引导规划落地，是本次研究的核心任务。本文以河北省某县为例，立足新城乡关系背景，从落实上位要求、立足现实问题、实现上下统筹等方面入手，全面探索县域村庄布局规划的编制思路与方法，为国土空间规划编制的专项内容提供技术支撑。 关键词：新城乡关系；国土空间总体规划；村庄布局规划；村庄分类原则；河北省 1 新城乡关系下县域城乡发展的基本特征判断 1.1城乡关系的不断完善 传统意义上的城乡关系通常指城乡之间持续处于割裂状态，人们总是将乡村视为城市的“附属品”，以“帮扶”的眼光看待乡村，以城市的标准建设乡村。而新城乡关系，则是人们开始重拾乡村价值，将城市与乡村放在同等重要的位置上，打破城乡间的鸿沟，促进城乡资源的双向流动，实现城乡融合发展。同时，近年来乡愁文化价值不断被认知与强化，让广大离乡人群感受到记忆中的乡愁景象。我们需要从空间和文化双重维度规划县域村庄，建立从城乡“割裂”到城乡要素“流动”，再到城乡“融合”，最后到价值观“嵌入”的新城乡关系。因此，在新城乡关系背景下，本文从县域村庄布局实践案例出发，探索村庄发展新路径（见图1）。 图1 城乡转变的四个阶段 资料来源：作者自绘。 1.2城乡要素双向流动日渐频繁 我国发展进程中，城乡关系经历了若干阶段发展特征。新中国成立之初，城乡发展态势通常为牺牲农业、农村来支持工业、城市的发展。在这种发展模式下，城乡间产生一系列的矛盾，城乡二元体制逐步形成。改革开放至20世纪末，城乡关系进入了破冰时代，国家开始从城市逐步向农村方向倾斜，城乡间要素流动开始显现。21世纪初期，国家进入城乡统筹发展阶段，城市支持乡村、工业反哺农业等一系列政策的出台促使城乡进入了协调发展的阶段。但是城乡间的差距依然存在，对于实现城乡统筹发展的目标依然遥远；党的十八大后我国步入城乡融合发展的时代，尤其是乡村振兴发展战略的出台，促使我国的城乡关系发生了巨大的转变，乡村价值被不断挖掘，城乡割裂发展的情况逐渐弥补，城乡要素双向流动日益频繁，城乡之间实现了真正的融合发展（见图2）。 图2 城乡关系发展历程示意图 资料来源：作者自绘。 1.3城乡价值差异与均等化日趋明显 城市地区在当前阶段已经成为一整套极其丰富的多元化空间，技术、人才、资金、信息等要素高度凝聚，完善的公共服务资源和基础支撑设施吸引人才和资金的不断集中，逐步成为一个富有创造力的地区，成为多元维度的“聚宝盆”。然而，城市中的空气污染、交通拥堵、住房紧张、人口膨胀等城市通病日益显现。乡村与城市相比，以上城市的问题并不存在，反而成为空气、交通、住房、人口等要素“熵值”评分较高的地区，成为集生态、生活、文化等多元价值因子于一体的和谐共生的地区。乡村地区作为高熵值的地区不仅存在绿水青山的自然环境，还有人们日益思念的乡愁文化。如今，越来越多的城市人愿意回归乡村，去寻找那份内心的安宁与自在。当然，乡村地区并不是完美的理想胜地，土地粗放、公共资源不均衡、市政设施粗放，很大程度阻碍其进一步发展。 随着城乡间要素双向流动趋势日益加剧，城市和乡村作为各具特色的价值体，构建城乡价值的差异化和公共服务的均等化态势必不可少。未来，城市和乡村都会因为其独特的价值吸引人们不断进入稳定状态。 1.4乡村规划与建设的要求日益提高 乡村地区的综合性和复杂性对规划提出了更高的要求，这不仅是规划审批的要求，更重要的是在规划编制过程中，最大程度了解村庄发展、村民诉求，做能用、好用、管用的规划在乡村地区更为重要。在迈向生态文明建设和高质量发展的进程中，乡村自身对规划的要求也逐步提升。从注重保护与发展的价值观出发，综合考虑乡村地区的“三生”空间资源禀赋，尊重地区本身的文化特色，找到适合当地发展的真问题，提出因地制宜的发展目标和实施路径才是好用管用的规划，才能真正指导乡村地区的发展。 2 县域国土空间规划对于村庄布局规划的要求——以河北省为例 2.1村庄分类与引导要求 村庄分类是县域村庄布局规划的首要任务，是开展县域村庄规划的核心。2019年11月，河北省自然资源厅印发《河北省村庄规划编制导则（试行）》，将全省行政村划分为城郊融合类、集聚提升类、特色保护类、搬迁撤并类、保留改善类等五种主要类型。本次河北省要求有两个特点：一是县域村庄全覆盖，增加了一类“保留改善类村庄”，将未划分到前四类的村庄纳入；二是普遍的大多数一般村，把分类引导的关注点，作整体统筹考虑（见图3）。 图3 国家和河北省对村庄分类的要求 资料来源：作者改绘。 2.2镇村用地指标相关要求 河北省对乡村产业指标有刚性规定，对乡村产业、居住、设施都有刚弹性要求。河北省自然资源厅《关于加快推进三条控制线划定工作的函》（冀自然资函〔2020〕42号）中规定，河北省要求各市建设用地总规模增量按现状建设用地5%控制。河北省的村庄规划要求对有需求的村庄因地制宜，预留不超过5%的建设用地机动指标，保障村民生活生产和公共设施，明确规模、位置和管控要求。根据《河北省乡镇国土空间总体规划编制导则（试行）》要求，乡镇区人均建设用地控制在120平方米，村庄人均建设用地控制在150平方米。以乡村振兴为指引，乡镇规划优先落实“不少于10%建设用地指标重点保障乡村重点产业和项目用地”的要求。因此，县乡级国土空间规划编制必须对建设用地指标乡村产业用地建设指标预留，为振兴村庄发展预留产业用地。 2.3农村土地整治的要求 村庄布局规划与农村土地整治密切相关。从内容而言，全域土地综合整治包括农村用地空间治理、农用地整治、农村建设用地整治和生态环境整治四个方面。新城乡关系下农村土地整治从保障粮食安全、优化生产生活空间，向乡村生态环境综合治理转变。并结合上位规划，在生态保护修复和土地整治潜力分析基础上，科学划定生态保护修复和土地整治区域，确定生态保护修复和土地整治项目。重点对高标准农田建设、农村建设用地整治、土地复垦、水土流失和污染治理、生态修复工程等作具体安排。 3 村庄布局规划的要点与难点——以某县实际矛盾为例 3.1兼顾村庄布局的精准性和地方实际诉求 河北某县位于京津两小时交通圈、石家庄半小时交通圈范围内，京广高速铁路通过县东部的高铁站，半小时到石家庄，两小时到北京。县域面积435平方公里，辖4镇4乡（见图4）。 图4 某县区位示意及行政村分布图 资料来源：作者自绘。 在自然资源方面，该县由山麓平原、湖洼平原和冲积平原构成，地势平坦，水泽消失后留下了适宜农耕的良田，并逐步形成了人类活动聚集的城乡空间。在人口方面，2018年常住人口34万人，城镇化率46%，小县大乡特征明显，人口分布均匀且密度大，呈现集聚发展态势，人口密度整体较高，大多数地区人口密度集中于5~10人/公顷。在产业方面，一产粮食产量高，特色农业初具规模，二产以机械制造为主，各类制造的工业小作坊较多，三产农旅、文旅有一定发展潜力。 村庄居民点现状格局特征明显，村庄在发展过程中也出现了多个行政村集聚发展为一个自然村，村庄集聚发展的诉求强烈。就其发展演进而言，历史上村庄集聚于通航河道周边。现在村庄更多的趋向于县城、乡镇区周边和道路沿线，对于发展和城镇化的需求日益强烈（见图5）。 图5 某县村庄模式图 资料来源：作者自绘。 乡村地区对于差异化发展的诉求突出，村庄本身独特的生态、文化和产业特色。古大陆泽为其发展创造了先天的生态优势，造就了九河汇聚的生态核心地区和现在肥沃的土壤。独具特色的手工艺、太极拳、和合文化造就了该县村庄的灵魂，以橡塑制品和服装商贸为主的家庭工厂支撑了该县村庄经济的发展。村庄集聚需求强烈，村民城镇化意愿强烈，但村庄建设一般，风貌同质化趋同明显（见图6）。在村庄分类过程中，需要精准了解村庄发展现状特征和现实问题，又要考虑村庄的城镇化、集聚化、差异化等多样化的发展诉求，对村庄的发展做出方向性的引导。 图6 发展较好的村庄模仿徽派风格 资料来源：作者自摄。 3.2基于分类为村庄提出切实可行的操作路径 在新城乡关系下，全面统筹该县的水、林、田、湖、泽和城乡空间，首先明确全域格局，明确区域协调关系、全域发展战略、生态安全格局和农业发展格局，该县未来村庄的发展会受到全域格局的约束和影响，这种格局也为该县村庄的分类指明了方向①。根据河北村庄规划导则，整体从最优质到一般，将该县村庄划分为五类（见图7）。结合导则指引和地方发展需求，提出适合该县发展道路的刚弹并重的村庄分类标准。 图7 某县五类村庄示意图 资料来源：作者自绘。 根据省市要求和该县实际特色，分为以下五点：一是特色保护类村庄，全县没有历史文化名村、传统村落等特色村，但考虑到村庄自身发展特征，为村庄的未来预留充足的发展空间，将县域内具有地方特色文化、特色产业、县和乡镇未来重点打造的村庄纳进此类。二是城郊融合类村庄，综合考虑城镇化、工业化和村庄自身发展需要，在城镇开发边界外1公里范围内今后仍保留的村庄纳入城郊融合类村庄统筹考虑，实现与城市基础设施、公服设施共享，承接城市功能外溢，起到产业协同发展的作用。三是集聚提升类村庄，结合乡镇村发展意愿，将已建、在建、规划农村新型社区的村庄统一纳入此类村庄统筹考虑；本县现状村庄人口约23万人，平均每个村约1200人，本次规划将常住人口规模大于1500人的纳入集聚提升类村庄统筹考虑。四是搬迁撤并类村庄，针对村庄空心化的问题，将人口流失严重、空心化达到70%以上，存在滞洪区安全隐患等因素的村庄建议纳入搬迁撤并类村庄考虑范畴，并与县级、乡镇级、村级意愿统筹考虑。由于搬迁撤并类村庄较敏感，且实施难度大，建议应慎重选取搬迁撤并类村庄，并需要长期观察，动态调整搬迁撤并村分类。五是保留改善类村庄，此类村庄人口规模小于1500人，村庄产业为传统农业种植，村庄剩余劳动力需转移至本村以外地区就业的村庄。 3.3实现城镇用地与村庄用地布局的平衡 本县村庄与广大平原地区的乡村类似，在分布上呈现大分散小集中的态势。近年来，随着乡村地区的家庭趋于小型化，村庄宅基地数量的扩张也日趋明显，全县98%的村庄超过一户一宅，村庄居民点面积占全县城乡建设用地总面积的75%，相当于人均居民点面积达240平方米。一方面，根据现代观念新建宅基地通常趋向于沿路建设，因为不受地形等自然因素的限制，新建宅基地大量占用耕地，而家里的祖宅大多位于村庄中心地区，出现了“内空外扩”的现象，而村庄内部中心点处由于道路狭窄、设施落后、生活环境恶劣，灾害发生率高，加剧了村庄的空心化情况，造成了土地资源的浪费。另一方面，城镇化的发展需要大量的土地，城乡用地增减挂钩造成乡村地区的土地增量指标紧缩，同时，村庄产业发展的诉求强烈，由于产业用地审批难造成了村庄工业多以家庭作坊式为主，对村庄产业发展造成一定的阻碍。 综上所述，乡村地区在用地方面资源浪费和用地紧缺的问题并存。在发展过程中，需要充分利用新土地管理法对乡村用地的支持，精准识别空心化严重的村庄进行土地以指标和功能的置换，实现减量化发展的同时提升乡村土地利用效率，提升乡村建设品质。 3.4对接上位规划和向下管控实现规划落地 县域村庄布局规划的目的在于从乡村本身出发，自下而上逐村研究，为实现县域统筹引导奠定基础。为应对规划实用好用管用原则，对上落实国土空间总体规划，对下编制每个村的村庄规划有效管控和引导。如何摸清每个村庄类型，如何实现精准管控，成为本次规划实施的重点。本内容包含三个层次，一是从县域角度对接、二是从乡镇角度思考、三是从村庄本身落实（见图8）。  图8 传导管控需要满足三层级要求 资料来源：作者自绘。 4 县域村庄布局规划方法初探——以某县工作思路为例 4.1从“问题导向+特色导向+目标导向+实施导向”出发，构建系统性逻辑框架 传统的村庄规划思路以村庄建设为基础，注重从村庄风貌管控、绿化景观、传统文化保护、旅游发展、设施配套等方面构建（见图9）。本文基于新城乡关系的时代背景，结合国土空间规划总体思路，改变传统村庄规划思路，为新时代背景下的村庄布局探索技术方法。 图9 传统村庄布局规划思路框架 资料来源：作者自绘。 新时代背景下的县域村庄布局探索技术方法注重以全域国土空间格局为本底基础，以村庄分类为出发点，对全域村庄从产业、设施、风貌、文化、土地整治多方面进行引导，重点新增落实国土空间格局和农村土地整治两大板块，同时在实施层面关注近期建设项目和规划管制规则的研究。 为确保村庄布局的精准性和从解决地方实际诉求两大关键点思考，本次县域村庄布局规划从乡村本身出发，自下而上逐村研究，实现县域统筹引导。做足基础分析，充分挖掘县域村庄优势特征和短板问题，结合已有规划延续性认识，构建发展定位和规划目标，同时以最终能够实施落地为核心，对全域村庄整体布局，包括国土空间格局、村庄布点规划、村庄产业分类发展、村庄公共服务设施、村庄支撑设施体系、村庄风貌建设分类引导、村庄历史文化保护、农村土地整治八个方面。值得注意的是，本次县域村庄布局规划的内容以全域行政村为研究对象，对其进行村庄分类研究，根据村庄分类结果提出差异化发展引导（见图10）。 图10本次村庄布局规划总体思路框架 注：标红为新增部分。 资料来源：作者自绘。 4.2结合地方实际需求，细化村庄分类标准，提出刚弹兼具的“某县模式” 基于村庄分类的引导原则和各类村庄的发展特点，构建有层次、有侧重、差异化的整体引导（见表1）。 表 1 村庄分类引导重点
资料来源：作者自绘。 一是特色保护类村庄。重点突出对特色文化、特色产业的保护，结合村庄特色适度发展特色产业。同时根据上级下发的村庄建设资金、项目优先向此类村庄倾斜。在空间上，保证村庄用地指标不减少的前提下，加强村庄生态保护与修复，提高土地利用效率。 二是集聚提升类村庄。推进村庄社区建设，建设成为区域发展中心。同时产业发展类项目应优先予以倾斜，其次是区域性设施建设资金的入驻，以全面提升此类村庄对周边地区的辐射带动作用。 三是城郊融合类村庄。重点在与城镇开发边界的关系。对于城镇开发边界内的村庄，依据城市发展建设逐步实现拆迁安置，支持城市的发展，安置标准依据城市标准进行，解决好失地农民的安置工作，村庄拆迁过程中，注重特色资源的保留与开发。城镇开发边界外的村庄在发展资源方面以承接城市功能转移为主。 四是保留改善类村庄。此类村庄在目前发展阶段暂且不安排外来资源，以村庄自我发展为主。重点完善村庄生活服务设施，进行用地的盘整，整治空心村，腾挪建设用地指标。 五是搬迁撤并类村庄。此类村庄在搬迁以前不再进行新增建设，以维持现状为主。搬迁后的村庄需要注意生态修复，不能“一片狼藉”。 4.3基于村庄布局的土地整理思路 村庄分类为村庄的发展做出了相对明确的指引，村庄土地整理应从村庄分类的角度切入，在人地对应的前提下为村庄土地整理做出方向性的引导。综合考虑村庄产业发展需求和生活水平的提升需求，预留出不少于10%的村庄产业用地指标和不少于5%的重大设施留白用地，最终达到减量提质的发展要求。 一是特色保护类村庄。此类村庄重点保证建设用地的内部平衡，实现村庄自身换血提质。对于此类村庄生态空间的整理需要在保护生态系统的前提下实现生态景观化建设，建设看得见清澈河湖、望得见田野的最美乡村。 二是集聚提升类村庄。此类村庄重点筛查低效用地，将低效建设用地减量化形成的用地指标向村庄倾斜，重点用于设施的完善，提升辐射带动能力。此类村庄在发展的同时注重生态环境的保护与修复，严禁污水排入河道，控制农药化肥的使用，注重生态隔离建设。 三是城郊融合类村庄。重点开展用地整理更新，对于城镇开发边界的村庄来说，随着城镇建设的逐步展开予以拆迁安置。此类村庄应重点推动生态系统的建设，凸显乡村地区的独特价值。 四是搬迁撤并类村庄。重点以土地增减挂钩为原则，对搬迁撤并后的村庄原址，增加村庄生产、生态空间。挑选人口较少规模较小的村庄作为试点，按照“宜耕则耕、宜园则园、宜林则林等”原则，因地制宜开展村庄复垦。 五是保留改善类村庄。以用地优化和环境整治为主，控制其建设总量，整合村庄闲散用地进行集约化建设，结合村庄人口规模，按照标准逐步缩减其用地规模总量，并对村庄闲散建设用地进行复垦，加强还田复绿的生态建设。 值得注意的是，村庄建设用地指标的缩减不能只是图上的缩减、数据上的缩减，应当以提质为主要目标逐步实现村庄用地的减量化。农村土地整治的有效推进需要政府的积极引导和村民的广泛参与。政府需综合盘整全域城乡建设用地总量，积极推进建设用地指标的增减挂钩。村庄土地整理的顺利推进需要以村庄内部的自整理为前提，全面盘整村庄的存量用地，针对村庄发展的不同类型，分类差异化进行村庄环境的优化整治，全面扭转村庄脏乱差的现象，改善空心村的居住环境，引导村庄居民点的内迁与外腾，有效引导低效用地的顺利退出。 4.4根据县域村庄布局传导与管控下位村庄规划工作 县域村庄布局规划的传导管控主要针对于单个村庄规划的编制工作。从上位国土空间总体规划出发，自上而下落实三区三线的位置、面积及用途管控要求，切实在村庄层面保障实施；从村庄布局专项规划出发，从以上不同类型的村庄引导思路指导具体村庄规划的上位规则，从而实现村庄专项规划的实施落地；从乡村本身出发，自下而上逐村研究，并将各村特点整合后体现在乡村布局专项中，实现县域统筹引导。以该县某村为例，根据区域定位衍生出村庄规划的发展要点，决定了该村以生态空间为骨架及核心的发展特色（见图11）。
图11 对村庄规划的传导示意 资料来源：作者自绘。 |
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