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【释义】本条是关于行政法规草案在起草过程中征求意见的规定。 行政法规草案的起草和法律草案的起草一样，在起草过程中要广泛征求并听取各方面的意见。我国是工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。人民是国家的主人，一切权力属于人民。我国的国家性质决定，立法应当体现人民的意志，反映人民的意见、要求和建议。行政机关实行首长负责制，这是行政管理所必需的，同时也应看到，其决策的民主性较之权力机关有一定的差别；行政机关在行政管理中与行政相对人冲撞比较多，容易从方便管理的角度考虑和决定问题；行政机关听取意见的渠道和方式还有待完善等。因此，行政法规在制定过程中充分发扬民主，广泛听取意见就显得尤为必要。立法法对行政法规在起草过程中听取意见，作了两个方面的规定： 一是要广泛地听取各方面的意见，主要是有关机关、组织和公民。“兼听则明，偏听则暗”，全面听取意见至关重要。既要听取有关国家机关的意见，又要听取行政相对人的意见；既要听取本部门、本系统的意见，又要听取其他部门和系统的意见；既要听取领导的意见，又要听取群众的意见；既要听取赞成意见，也要听取反对意见。 二是可以采取多种形式听取意见。主要方式有： (一)座谈会 即由起草机关邀请有关专家和部门、社会团体、企业事业组织的代表座谈，就立法事项发表意见。为了使座谈会收到较好效果，参加座谈的人员要有一定的广泛性、代表性、专业性，要为参加座谈的人员提供有关背景资料，给予较充分的研究时间等。对于座谈会的意见，应当归纳整理，逐条逐项进行研究。 (二)论证会 即邀请有关专家对草案内容，尤其是一些带有技术性的问题的必要性、可行性和科学性进行研究论证，作出评估。研究论证并不必然得出支持性的结论，对于否定性的意见要听得进去，要勇于面对、正视反对意见，并如实汇报。现在有些起草者把论证会当成部门利益的工具，论证的结论一概是必要可行，这就失去了论证的作用。参加论证的人员要坚持实事求是，做到客观公正，认真履行职责，用自己的专业知识为立法服务。 (三)听证会 听证制度最初源于英美普通法中的自然公正原则。其基本含义有两个：一是任何人不应成为自己案件的法官；二是任何人在受到惩罚或其他不利处分之前，应为之提供公正的申辩机会。其目的是保证司法公正。后来，这一原则推广应用于立法和行政领域，形成了立法听证制度和行政听证制度。美国、日本实行比较广泛的听证制度。我国的听证制度由行政处罚法首次引入。行政处罚法规定，“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”并对听证的组织程序作了规定。这次立法法将听证制度引入到立法过程中，拓宽了立法听取意见的方式。在起草行政法规的过程中，要根据所涉项目的具体情况组织听证。至于哪些事项必须举行听证会，听证如何组织，听证获取的意见如何处理等，立法法并未规定，需要在实践中进一步探索，由行政法规加以具体规定。 此外，还可以将草案印发各有关部门和单位，书面征求意见；将草案在报纸或者其他媒体上全文刊登，面向全社会征求意见。应当说听取和征求意见并不是目的，更重要的是要研究、吸收这些意见，使起草工作更加符合客观规律。因此，无论以哪种方式或方法获取的意见，都应当认真加以研究。即使是不正确的意见，也应当如此，它可以从反面印证起草工作的正确与否。立法法对行政法规草案在起草过程中听取意见的要求同样也适用于行政法规草案的审查阶段。 |
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