最高法案例：人民法院在行政审判中一般不宜直接认定民事合同的效力

裁判要旨

最高人民法院（2015）行他字第1号《关于当事人在起诉期限届满后另行提起不履行法定职责之诉能否受理问题的答复》规定：“人民法院在行政审判中一般不宜直接认定民事合同的效力，当事人认为行政行为依据的民事合同无效或者应当撤销的，应当通过民事诉讼途径解决；符合《行政诉讼法》第六十一条规定条件的，当事人也可以申请人民法院一并解决相关民事争议。”根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定，胡保茹对集体经济组织调整土地承包经营权或与村民签订承包合同等行为不服，可通过协商、调解、仲裁或民事诉讼等途径解决，也可在行政诉讼中一并提出解决相关民事争议，但该民事争议不能仅通过行政诉讼途径解决。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申13707号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：胡保茹，男，1950年9月15日出生，汉族，住河南省浚县善堂镇。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河南省浚县人民政府，住所地河南省浚县黎阳路中段62号。

法定代表人：刘青，该县人民政府县长。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河南省浚县农业农村局（原河南省浚县农业局），住所地河南省浚县新华影院向北2公里处。

法定代表人：孙天葆，该局局长。

被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：河南省浚县善堂镇东善堂村民委员会，住所地河南省浚县善堂镇东善堂村。

负责人：李振波，该村民委员会主任。

被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：李桂林，男，1946年9月16日出生，汉族，住河南省浚县善堂镇东善堂村349号。

再审申请人胡保茹因诉河南省浚县人民政府（以下简称浚县政府）、河南省浚县农业农村局（以下简称浚县农业局）土地行政登记一案，不服河南省高级人民法院（2019）豫行终2133号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员马鸿达、审判员聂振华、审判员袁晓磊参加的合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。

胡保茹申请再审称，1.1998年第二轮农村土地承包时，胡保茹取得了豫鹤（浚）字第03010083号《土地承包经营权证》，证载面积9.5亩，承包期30年。浚县政府、浚县农业局颁发给李桂林的《农村土地承包经营权证》中，含有胡保茹被河南省浚县善堂镇东善堂村民委员会（以下简称东善堂村委会）违法调整的1.63亩土地，侵犯了胡保茹的土地承包经营权。2.根据《中华人民共和国土地承包法》第二十七条的规定及“三不变、一严禁”的政策要求，土地重新确权要保持原土地承包关系不变、承包户承包地块、面积相对不变，二轮土地承包合同的起止年限不变，严禁借机违法调整和收回农户承包地。原审法院错误理解《中华人民共和国土地承包法》第二十七条的规定，认为东善堂村委会可以调整土地承包合同适用法律错误。请求撤销原审裁定，支持胡保茹一审诉讼请求。

本院经审查认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。《物权法》第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”据此，县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证的行为在性质上属于对承包人根据承包合同取得的土地承包经营权的确认和公示，土地承包合同等登记材料构成了行政机关确认土地承包经营权的事实基础。一般而言，如果土地承包经营权登记内容与承包合同内容一致，就应对承包经营权登记的合法性予以认可。根据本案查明的事实，涉案土地原承包人胡保茹一户有土地承包经营权证，后胡保茹所在的村民小组对承包土地进行了调整，2016年6月3日，李桂林户与浚县善堂镇东善堂村二组签订了土地承包合同，李桂林户土地承包经营权登记簿内容与2016年6月3日土地承包合同内容相同，因此，不宜否定对李桂林土承包经营权登记行为的合法性。

需要说明的是，根据胡保茹原审中的主张及其再审申请书内容可知，胡保茹提起本案诉讼的主要理由系对其所在集体经济组织调整承包土地并与他人签订承包经营合同的基础民事法律关系存在争议。最高人民法院（2015）行他字第1号《关于当事人在起诉期限届满后另行提起不履行法定职责之诉能否受理问题的答复》规定：“人民法院在行政审判中一般不宜直接认定民事合同的效力，当事人认为行政行为依据的民事合同无效或者应当撤销的，应当通过民事诉讼途径解决；符合《行政诉讼法》第六十一条规定条件的，当事人也可以申请人民法院一并解决相关民事争议。”根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条、《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定，胡保茹对集体经济组织调整土地承包经营权或与村民签订承包合同等行为不服，可通过协商、调解、仲裁或民事诉讼等途径解决，也可在行政诉讼中一并提出解决相关民事争议，但该民事争议不能仅通过行政诉讼途径解决。本案胡保茹所在村民小组在承包期内根据人口增减情况对胡保茹户的承包土地进行了调整，并与李桂林户重新签订土地承包经营合同等民事行为是否合法确有一定争议，不宜在行政诉讼中直接进行判断。原审法院直接认可胡保茹所在村民小组根据人口变化调整承包地行为的效力不妥，本院予以指出。

综上，胡保茹的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回胡保茹的再审申请。

审判长　　马鸿达

审判员　　聂振华

审判员　　袁晓磊

二〇一九年十二月二十日

法官助理李慧

书记员唐晓燕

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