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招标工程量清单与施工图不同，该如何处理的问题，民建领域的从业者（包括企业、监管部门、律师）会觉得不值得拿来再讨论，法律法规已有明文规定，相关的国家标准内也有强条：住建部《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）第3.1.1条，“使用国有资金投资的建设工程发承包，必须采用工程量清单计价”第4.1.2条 '招标工程量清单必须作为招标文件的组成部分，其准确性和完整性由招标人负责“；第9.4.2条“实际施工设计图纸（含设计变更）与招标工程量清单任一项目的特征描述不符且该变化引起该项目的工程造价增减变化的，应按照实际施工的项目特征重新确定相应工程量清单项目的综合单价，计算调整的合同价款”。 这已经直接回答了如何处理“招标工程量清单与施工图不同的问题”： 1）、只要是使用国有资金的建设项目，分包合同必须采用工程量清单计价，2）、实际施工图纸与工程量清单不符的，应重新计算综合单价、调整合同价款。 根据《建设工程工程量清单计价规范》配套的条文说明，住建部之所以在国标里这么规定是基于它认为：1）、发包人在招标阶段给出的资料已达到可施工的深度；2）、招标之后出现工程量清单条目及数量变化，只能是因为地下情况、发包人过失等与承包人无关的原因。 对于住房建设或者说整个民建系统而言，《建设工程工程量清单计价规范》的规定符合立法精神：由最能了解事情本质的一方承担风险。 法律的本意自来都重在建立维护公平的市场秩序！ 然而，如果在工业项目尤其是大型工业项目建设中，照搬住建部的以上款规定，就会给正常的市场秩序带成混乱因素，与公平精神背道而驰。下文将对此做必要的解释。 大型工业项目的总包招标，往往会选在可研之后、初步设计之前。因为对投资人而言，这个阶段让投标人提供各自的设计方案（不同的设计方案对应的是不同的项目投资情况、投资回报情况或者说是对投资全寿命周期的考量情况）以及基于自身设计方案的总承包报价，不仅有利于投资人选项目全寿命周期最优的设计方案，也有利于投资人选出综合实力最佳的总承包商。
业主会与中标人在合同谈判阶段，对项目技术方案（如主机选型、主要设备规格、整体性能指标等）进行确认，双方会基于确认的技术方案，最终确定承包价格及工期、签署总承包合同。尽管总承包合同已经签署，但总包商在完成初步设计后，需要经过业主的最终审核才算初步设计方案最终确定。工业项目的初步设计审核，业主大都会组织行业内的各路专家来进行，专家提的各种意见建议，设计方须一一给予收口。初步设计方案对项目投资影响太过重大了。对项目投资而言，项目投资总体情况在初步设计方案确定之后（80%）基本就已经确定了。施工图设计阶段即便再进行控制，只要不颠覆初步设计确定的方案，对整体投资的影响也就是10%左右，至于项目进入施工阶段之后，再如何努力，对项目整体的投资而言，也不会超过10%。
一旦初步设计完成，项目主设备就应该尽快被安排进入制造期，这意味着总包商的采购行为需要全面开展。与此对应，业主的资金就要开始到位并逐步投入。
在业主贷款资金已经启动的情况下，资金成本因素自然是需要考量的。如果按照民用建筑的思路，等到能拿出项目特征描述至可施工深度的清单条目并计算、核对工程量无误之后再进行施工招标，就太不合时宜、太不知所谓了：1、工业项目的施工图设计需要的时间较长。不妨引用《电力工程专业设计定额》的数据来说明，按此工日定额，完成2台600MW发电机组的施工图设计，定额总工日是4.6万工日。 在充分竞争的市场环境下，根据过去近10年的实际数据，一个经验设计丰富的企业，在全力投入的情况下，完成2台600MW发电机组的施工图设计大致需要10到12个月时间。 2、工业项目的“一次性”、“复杂性”特性非常突出，每个项目都需要重新进行完整的设计。这个项目可以直接使用上一个项目施工图的情况，不可能存在。 3、对于投资人而言，在初步设计完成后，现场尽早开工才符合其利益。正常情况下，工业项目在确定项目整体工期时，都是按照初步设计完成后，立即开展招施工标来测算的。 当然，工业项目也有是在初步设计方案确定之后进行EPC招标的。初步设计方案确定后搞的这种EPC总承包，含金量并不高。E自然就仅是施工图设计；因为项目主设备已事实被选定，P部分由总包商实际负责采购的大体也就是一些辅助设备了。初步设计方案确定后搞的这种EPC总承包，业主大都看重的是现场管理能力，很多时候，它会引导由设计企业与施工企业搭建联合体来投标，或者干脆就更明确倾向于让施工企业来做这个总承包商。即便是这种初步设计方案确定后的EPC总承包，业主在确定项目建设工期时，也不会说等施工图设计完成再开始计算施工工期，都是边设计、边施工（所谓“快速推进”）的格局。简单描述的顺序应该是：施工力量进场准备期间，基础开挖图设计; 施工力量就位完毕，基础开挖图提供到位、现场开挖；现场开挖期间，基础图设计.....至于“如工程量清单条目描述的项目特征与实际施工不符，承包商无法报价的问题”，事实证明，在工业项目建设几十年里是不存在的。 对长期处于本行业产业链上的施工企业而言，对初步设计方案已确定的项目，不仅可以很笃定自身的成本所在，而且连老竞争对手习惯报价也会推测的七七八八，有些更牛的企业，甚至可以根据总包商的个性，大致判断出其完成施工图设计后（与初步设计阶段的工程成本比）工程成本的降低幅度。 当然，总包商也了解这些长期在本行业从事施工业务的企业状态，相应也会根据自己对项目的期望来选择相应的施工分包模式：固定总价式还是施工图预算下浮。 1、因为工业项目在施工招标阶段，不可能有施工图，而且工业项目的“一次性”、“复杂性”特性非常突出，所以大型工业项目极少选择（以施工图深度为颗粒度的）工程量清单计价模式签署施工分包合同。2、在工业项目中，无论具体选择了哪种合同模式，都不可能以招标工程量清单为基准来衡量现场工作是否属于变更。 （如果用施工图与招标工程量条目比，相当于用初步设计阶段的颗粒度与施工图阶段的颗粒度比，把初设阶段没描述（也没法描述的）都整成变更，其实就是把正常的设计逐级深化全部理解成设计变更的节奏）工业项目建设中，在经过公开的招投标流程之后， 1、无论项目选择的是固定总价模式还是施工图预算下浮模式，施工承包商在签署合同时，交易双方已达成合意，施工承包商实际已做出承诺：以合同约定的价格水平、工期、质量，按施工图完成自身承包范围内的工作。 2、无论合同是固定总价模式还是施工图预算下浮模式，在签署合同前，施工承包商都已完全了解并接受：总包商招标阶段给出的工程量仅供其报价参考。 实际上，工业项目招标书工程量的作用是：让总包商对不同投标人之间的报价水平可以更准确地去评估。 承揽工业项目总承包业务的企业，在进行施工分包时，遇到首次进入（或从未参与过）工业项目的施工企业，尤其是长期从事民用建设施工的企业，一定要理解：
1、民建领域的施工企业习惯了由发包人对工程量准确性负责的规则，并已在这规则下发展出很多获取合同之外增量费用的工作方法、工作习惯。2、对长期在民建领域搏杀的施工企业而言，与招标工程量清单（合同工程量清单）对比有偏差的，就是变更。这概念已深入企业的骨髓，毫不怀疑也绝不怀疑。3、对长期在工业项目领域的从业者而言，无论是业主、监理单位，还是总包商，大都按工业项目自身的工作思路及方式开展各自工作。当这些新进入行业的施工企业以施工图与招标工程量清单内容不符而提交变更申请时，业主、监理、总包商现场负责签证变更的人员顺手签个”情况属实“几乎难以避免，于是，这些得到各方签字的变更单就成了承包商要求增补费用的依据。于是，施工图里的内容成了需要补给施工承包商的新增费用！
其实，即便在民建领域，正常的施工图内容会成为新增费用做变更处理吗？民建项目招标用的工程量清单实际是根据施工图（同类\同批\同图）计算来的，所谓与招标工程量清单有差异，实际是现场情况与招标时（或参考用）的施工图有差异，需要施工图做出变更以适应现场的特殊情况。仔细看住建部随同《建设工程工程量清单计价规范》一起发布的条文说明，我这种说法是得到印证的。其实从立法本意同样可以理解，如果住建部的规定引发正常的施工图设计都需要进行工程变更才能让项目得以按图施工，那这样的规定就成了给建筑市场添乱的源头，不符合立法本意。 不妨再看《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）的规定，第9.4.1条 “ 施工企业能按照只有初步设计深度的项目特征描述进行施工吗？工业项目进行施工招标时，不可能有施工图，工业项目有可能让施工承包商按只有初步设计深度的工程量清单内的项目特征描述进行施工吗？再疯狂的人也不会放弃施工企业必须按照项目施工图进行施工的要求！难免还会有人认为把施工图内工作处理成变更费用的做法是合理的：施工图与招标工作量有差异是事实，施工企业是根据招标工程量报的价，施工合同里体现合同价格构成的工程量清单与施工图也不一致，自然应该做变更处理啊！ 为啥说企业发展太快？ 对商事活动而言，合理与否以及是否应得到法律保护，当事人交易时的本意及达成交易时的合意是最重要的判断基准。 如何看本意及合意？
先看合同约定！ 如果合同约定不明的，根据所在行业的规则；如果行业规则也不明的，根据受法律维护的市场公平精神。 工业项目中，总包企业与施工企业之间，最常见的几种施工合同模式大体是：1）固定总价合同模式；2）、施工图预算下浮确定最终合同价格的模式；3）、采用工程量清单模式(综合单价)模式。如果明白按图施工是最基本准则的话，就可以明白施工承包商投标即代表做出了将遵守（按图施工）这最起码准则的承诺；自然也会理解，如果双方签署的是固定总价合同，意味着承包商承诺将以固定的价格，按施工图完成承包范围内的工作；如果双方签署的是施工图预算下浮确定最终价格的合同，意味着承包商与总包商达成的是按施工图施工并按施工图结算的规则；如果双方签署的工程量清单合同，承包商在投标时已经知道自己据以投标的资料只是初步设计阶段的资料，工程量清单相关子目的项目特征描述是基于初步设计阶段深度的描述，当承包商签署合同时，代表双方达成的合意是承包商按施工图施工，并以合同工程量清单（初步设计深度）子目所描述的项目特征进行结算。 举个通俗的例子，初步设计的表述是“穿衣服”，施工图设计时的表述是“穿红色上衣、蓝色裤子”，按图施工意味着“穿了红色上衣、蓝色裤子”，结算时，不能说”穿衣服“与实际”穿红色上衣、蓝色裤子”“不符，而是直接用回“穿衣服“条目进行结算就好，至于穿红衣服时需要系扣子、穿裤子时需要系皮带，都已包含在”穿衣服“子目中，不得在以实际发生而要求另外的变更费用。 也就是说，无论是固定总价合同模式还是施工图预算下浮模式，施工承包商在经过招投标程序，中标并最后签署合同时，实际已承诺：以合同约定的价格水平、工期、质量，按施工图完成自身承包范围内的工作。 退一万步讲，如果当事双方达成的合意是采用由发包人对工程量准确性、完整性负责的合同模式。那如果总包商理性的话，施工招标工作就应该在施工图完成、施工图工程量计算核对完毕之后开展；同时，需要与此应相匹配的应是：总包商在与业主确定项目建设工期时，就应该将先完成施工图、再进行施工招标的情况考量在内。如果施工招标时，施工图尚未完成，EPC合同约定的项目工期也没有考虑施工图完成再施工招标的因素，但总包企业直接或间接向施工分别商表达了工程量准确性由总包企业负责的态度，那么，总包商应该将施工图与招标工程量之间的偏差费用补偿给施工企业。对于如此奇葩的格局，总包商应该彻底反省自身的管理漏洞。按照现行法律，只要施工承包商获得了变更签证和现场签证，则无论原合同如何约定，这些获得的签证文件都将被视为当事人新的真实意思表示，法律支持施工承包商据此提出的费用主张。
由于不同行业之间的巨大差别以及跨行发展的企业日益增多，各种”习以为常“、”理所应当“都难免受到冲击，在基本建设领域，签证、变更与各方利益密切相关，本就应该是各方关注的重点。契约精神的建立，交易本意的厘清，是在市场中建立长期共存、共赢局面的基础。而任何一个总包企业，如果出现了可以突破合同约定、突破合同本意、突破工程建设基本逻辑向分包商或供货商增补费用的情况，都不是好兆头，值得重视。中国技术经济学会高级会员、前中国电机工程学会电力工程经济专业委员会委员、前皇家测量师学会专业会员、中资企业海外法律服务委员会委员。《电力建设工程工程量清单计价规范》及配套定额的主要编制人员，《电力工程造价执业教育丛书》专家组成员。
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