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体制转换与机制自洽：从政府采购到 市场主导的内生性项目投融资 一、前言：新阶段，投资新逻辑 我国经济社会发展十四五规划和2035年远景目标纲要总结了历史经验，立足新阶段并展望未来，阐明了国家中长期战略意图、宏伟蓝图和行动纲领，对于政企而言均具有明晰的引导性和规范性，同时也是新阶段相关各方在危机中育先机、于变局中开新局的基本方略。 其中，就投资而言： 1、定位：属于扩大内需战略基点的组成部分，对战略性的优化供给结构和能力、促进经济内外循环发挥着关键性作用。 2、目标：优化结构、提高效率，保持合理增长，不断拓展投资空间。 3、内容：首先是补短板，其二以“两新一重”为重点；其三推动和扩大产业投资。 4、方式：坚持系统观念，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，助力构建新发展格局。 5、保障：深化投融资体制改革，发挥政府投资撬动作用，激发民间投资活力，形成市场主导的投资内生增长机制。 6、持续性：统筹发展和安全，防风险，杜绝政府隐性债务。 7、其它。 从宏观上来看，为了保障经济市场化改革，十四五规划和2035年远景目标纲要第六篇（全面深化改革，构建高水平社会主义市场经济体制）聚焦激发各类市场主体活力、建设高标准市场体系、建立现代财税金融体制、提升政府经济治理能力四个方面进行了详细的部署，其目的就是“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合”。 故此，可以得出结论：新阶段，以市场化为灵魂，推动有效市场和有为政府更好结合、坚持系统观念、形成市场主导的投资内生增长机制，是改革的方向，也是破解地方发展困局及企业转型迷局的根本路径；微观上一些与此相悖的判断和做法，恐怕既不符合客观规律，也不符合改革的要求。 二、公益性项目投资的底层逻辑、现实基础与制度安排 （一）从经济学角度来看： 1、投资不同于投机，一般与固定资产（可能分别确认为实物资产、无形或者金融资产）的形成有关，具备显著的长期性和代际平衡特点，花今天的钱办明天的事目前发展阶段已经基本不可能了。 2、公益性项目投资对于民生保障、经济发展等而言，具备巨大和长期的正外部性，其外溢经济价值的载体在我国一般是土地、房产及产业等。 3、经济的可持续高质量发展，一定以投资、风险分担和回报的动态平衡为基础，这是最基本的经济规律。 （二）从现实角度来看 1、发展不充分不平衡是我国经济社会矛盾的主要方面，短板、 弱项普遍存在，并制约了新的增长点、增长极的培育和新发展格局的构建。无论是个人，还是国家、地方、城乡，需求的层次都是清晰的；就具体项目而言，产城融合引导的先城后产，从某种意义上来说，符合客观规律和现实需求。 2、当前和今后一个时期，政府财政处于紧平衡状态、收支矛 盾较为突出，由此导致政府投资能力不足与公益性项目需求旺盛的矛盾突出，地方发展的基础性困局，亟需破解。 3、建筑企业产能过剩，资本市场呈现资产荒状态，产业机构 产业基础现代化、产业链高级化、价值链高端化任重而道远，产城融合以及高质量发展、高品质生活需要久久为功。 由此出现了显著的“中国结”：政府有项目，市场有钱，建筑企业缺活，产业难觅优异的营商软硬环境，但作为载体和抓手的项目落地实施同样困难重重、危机四伏，无法形成有效供给。其根本原因在于市场化程度不够，新发展理念欠缺，体制机制亟待完善，特别是要素市场化配置和财税金融体制机制亟待深化改革。 （三）从制度安排上来看： 1、杜绝政府隐性债务是红线和高压线，是政治纪律和政治规矩；而践行新发展理念、构建新发展格局、实现高质量发展，则是政治目标和历史使命。 2、《政府投资条例》（国务院令第712号）第1条、第3条从立法的角度明确规定：国家完善有关政策措施，鼓励社会资金投向市场不能有效配置资源、以非经营性项目为主的公共领域项目。 3、本着去行政化和市场化的原则依法厘清政企关系：平台公司剥离政府融资功能，公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，要积极引入市场机制，通过股权合作、合同合作等方式，不断提高公共服务效率和能力；对于市场调节机制失灵的公益性行业，公共财政应当以公益类国有企业为平台，通过综合采取安排财政资金、划拨政府资产、国有资本投资运营公司资本配置、政府投资基金、政府和社会资本合作等方式，加大投入。 三、锚定市场化改革方向，从政府信用转向 共同构建项目信用 （一）政府主导与政府采购 本着量入为出、量力而行和先有预算后采购的财政管理原则，以EPC的方式实施公益性项目，特别是缺乏收益的公益性项目，是理所当然的，但空间应该非常有限，因为政府财力有限，从理论上来说也不太可能一直花今天的钱办明天的事。 值得关注的是政府债券与财政部PPP：二者本质上是市场化的 产物，也均具有融资功能，但都受到额度和项目收益的限制，市场化的范围、程度有限，并且事实上最终依然依赖政府信用，无法真正避免政府的债务风险，空间和可持续性亟需新的顶层设计保障。 （三）项目信用与市场化的投融资：以市场化为灵魂，以项目 收益风险的真正转移为核心，以配套改革为关键。 十四五规划和2035年远景目标纲要明确的“市场主导的投资 内生增长机制”，笔者理解至少包含三层含义： 1、体制：有效市场主导，包括项目谋划、储备、推进，以及 项目的投融建运、风险分配、回报机制等等，等等都是市场化的。其中，市场主体的融资是项目融资，是市场主体投资的方式方法和资金来源，而非政府投资项目中的所谓“垫资”。将项目融资等同于政府融资甚至政府债务，恐怕是值得商榷的：此类融资基于项目及社会资本信用，风险和责任全部最终由市场主体承担，与政府债务通过项目收益风险分配进行了隔绝。 2、机制：具备内生性，核心的是投资、风险承担、收益能够 自洽和持续。 为此，需践行新发展理念、系统观念和一盘棋思维，以结构化为基础，以功能区、经济体培育为目标，以要素市场化配置和全要素生产率提高为核心，并遵循经济发展和城乡社区建设规律，以市场化为灵魂进行项目的谋划、策划、规划和顶层设计，也即需要摒弃碎片化开发的发展方式，进行集成性的综合开发，以实现内涵式高质量发展。其核心要义是公益性项目正外部性外溢价值的内部化和事前算赢，项目的收益风险由社会资本承担，杜绝政府刚性和隐性支付责任和债务风险。 3、基础：项目的经济可行性和项目信用的塑造。 为此，需要公共资源的要素化、价值化、充分配置和盘活，特 别是项目实施、经济社会发展与财政良性循环机制的构建，包括但不限于：项目商业价值的充分挖掘、项目正外部性价值的内部化以及必要的RCP外部资源补偿等。 项目信用的培育除了经济条件外，目前亟需理念和制度完善，特别是，金融如何更好的服务实体经济，财政如何真正的服务于新发展格局的构建。关键点在于：其一建立现代财税金融体制；其二，从顶层设计上将项目社会资本承担的经济风险与所谓项目政府隐债的法律和政治风险明确予以隔离，使得金融资本愿投、能投、敢投，以科技为核心的实体经济进的来、发展的好、成为项目的灵魂。也即在有效市场 有为政府的基础上，通过模式和机制创新保障建筑 资本 科技 产业 其它，实现补短板、培育增长极与构建新发展格局的系统性和良性循环，政企双方在价值创造的基础上实现合作共赢。 四、结语：相信市场的判断和选择 笔者认为，公益性项目投融资的底层逻辑是非常清晰的，然而 从理论到实践确属“惊险一跃”，相关顶层设计的不稳定性目前依然很强。由于角度、高度、深度和诉求等的不同，相关认识及判断可谓熙熙攘攘，但市场和实践其实已经作出了判断，顺势而为、由道而术是必然的选择。 中国公益性项目投融资的理念、体制、模式、机制等，亟需在有为政府的主导下主动重构，除了相信市场，几乎别无选择。 |
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