|
继2014年《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》取得阶段性成果，2021年《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（以下简称《意见》）在财政紧平衡，收支矛盾较为突出的形势下，针对财政资源统筹和可持续性等突出问题，明确了今后一个阶段深化预算管理改革的目标、原则、方向和任务，新型预算管理制度呼之欲出。建立新型预算制度的目的是“规范管理、提高效率、挖掘潜力、释放活力”，即“以政领财、以财辅政”，优化支出结构，着力提高预算的配置效率；改进预算编制和执行，着力提高预算的运营效率；加强风险防控，着力提高财政可持续性；强化公开和信息化，着力提高预算的透明度等。绩效理念深度融入了新型预算管理制度的始终，绩效、效率、效益、有效等词语成为《意见》的高频词汇，绩效先后出现16次，效率3次，效益4次，有效6次。一方面“讲求绩效”是新型预算管理制度的内在要求；另一方面预算绩效管理需要提质增效，以支撑新型预算管理制度的建立。全成本预算绩效管理是在财政紧平衡的形势下，实现财政资源统筹和可持续性的有效工具之一。“全成本”即基于权责发生制核算的，与提供公共产品和服务相关联的全口径耗费和支出。全成本预算绩效管理是以物有所值作为核心绩效理念，以成本效益分析结果作为重要依据的预算分配和管理模式。在预算编制阶段，对接公共服务标准，利用成本、质量与效益的比较结果，确定成本效益比相对较好的项目或政策绩效目标，并统筹资金、资源和资产，全面分析各方投入，在核算项目全成本的基础上，合理确定财政资源投入规模；在预算执行阶段，重点开展成本、质量和效益监控，确保绩效目标的顺利推进；在预算监督阶段，从投入和产出两端开展综合性绩效评价，对照绩效目标开展激励、监督与问责，实现了绩效评价与完善政策、调整预算安排的有机衔接。全成本预算绩效管理并非“另起炉灶”，而是守成创新：“守”绩效目标管理之“成”， 创“物有所值”管理之新：针对成本指标“虚化”、质量指标与公共服务标准联系“弱化”、效益指标“软化”等问题，将全成本核算、效益计量、成本效益分析等方法纳入事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价和绩效结果运用等环节，综合性地解决预算总额控制、配置效率和使用效益等问题，契合《意见》对预算管理制度提出的新要求。《意见》提出“强化预算对落实党和国家重大政策的保障能力，实现有限公共资源与政策目标有效匹配。”全成本预算绩效管理将投入的公共资源核算为成本，并将政策目标转化为可衡量的服务质量和效益标准，为公共资源与政策目标的有效匹配提供了管理工具。《意见》提出“规范政府收入预算管理”、“加强政府性资源统筹管理”、“强化部门和单位收入统筹管理”、“盘活各类存量资源”，这些要求将资源、资产和资金等财政资源全面纳入预算管理，全成本预算绩效管理为财政资源的统筹提供了有力的管理工具。财政支出标准化涵盖基本支出和项目支出，涉及一般性支出、资产配置、基本公共服务保障标准等领域，《意见》要求“积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局”“严控一般性支出。”“严格控制和执行资产配置标准”“建立国家基础标准和地方标准相结合的基本公共服务保障标准体系”“ 加快推进项目要素、项目文本、绩效指标等标准化规范化。”“将支出标准作为预算编制的基本依据，不得超标准编制预算。”。全成本预算绩效管理针对绩效目标管理和绩效评价中的成本“虚化”问题和公共服务标准不健全导致财政资金投入与公共服务匹配对应性不足等问题，通过预算安排核成本把虚化的成本做实，通过绩效评价形成一批成本定额标准，为财政支出标准化提供了依据。预算体现国家的战略和政策，《意见》将落实党中央、国务院重大决策部署作为预算绩效管理重点，加强财政政策评估评价，增强政策可行性和财政可持续性。《意见》要求“推进运用成本效益分析等方法研究开展事前绩效评估。”在政策事后评价中，全成本预算绩效管理通过核算全成本和实际的成本效益，为政策方案的调整提供了参考依据。全成本预算绩效管理将大有可为。总之，深化预算管理制度改革，助力预算绩效管理提质增效，在绩效评价和管理中探索全成本预算绩效管理值得深入探索。（作者系中央财经大学） 
上文经修改后发表在中国财经报 2021年4月24日“绩效新时代”专刊
【智汇】强化成本效益理念 深化预算管理制度改革曹堂哲 绩效新时代 今天 全成本预算绩效管理是在财政紧平衡的形势下，实现财政资源统筹和可持续性的有效工具之一。
智汇 继2014年10月发布《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》之后，近期国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（以下简称《意见》），明确了今后一个阶段深化预算管理制度改革的目标、原则、方向和任务，新型预算管理制度呼之欲出。在当前财政紧平衡、收支矛盾较为突出的形势下，《意见》就加强财政资源统筹和增强财政可持续性等突出问题提出了新的系统性思路，引起广泛深入关注。
新型预算管理制度与绩效理念深度融合。建立新型预算制度的目的是“规范管理、提高效率、挖掘潜力、释放活力”，即“以政领财、以财辅政”，优化支出结构，着力提高预算的配置效率；改进预算编制和执行，着力提高预算的运营效率；加强风险防控，着力提高财政可持续性；强化公开和信息化，着力提高预算的透明度等。绩效理念深度融入了新型预算管理制度的全过程，绩效、效率、效益、有效等词语成为《意见》的高频词汇，其中“绩效”出现16次、“效率”3次、“效益”4次、“有效”6次。一方面“讲求绩效”是新型预算管理制度的内在要求；另一方面预算绩效管理需要提质增效，以支撑新型预算管理制度的建立。引入守成创新的全成本预算绩效管理理念。全成本预算绩效管理是在财政紧平衡的形势下，实现财政资源统筹和可持续性的有效工具之一。“全成本”即基于权责发生制核算、与提供公共产品和服务相关联的全口径耗费和支出。全成本预算绩效管理是是以物有所值作为核心绩效理念，以成本效益分析结果作为重要依据的预算分配和管理模式。在预算编制阶段，对接公共服务标准，利用成本、质量与效益的比较结果，确定成本效益比相对较好的项目或政策绩效目标，并统筹资金、资源和资产，全面分析各方投入，在核算项目全成本的基础上，合理确定财政资源投入规模；在预算执行阶段，重点开展成本、质量和效益监控，确保绩效目标的顺利推进；在预算监督阶段，从投入和产出两端开展综合性绩效评价，对照绩效目标开展激励、监督与问责，实现了绩效评价与完善政策、调整预算安排的有机衔接。实施全成本预算绩效管理并非“另起炉灶”，而是守成创新，“守”绩效目标管理之“成”， 创“物有所值”管理之新：针对成本指标“虚化”、质量指标与公共服务标准联系“弱化”、效益指标“软化”等问题，将全成本核算、效益计量、成本效益分析等方法纳入事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价和绩效结果运用等环节，综合性地解决预算总额控制、配置效率和使用效益等问题，契合《意见》对预算管理制度提出的新要求。进行全成本核算有助于加强财政资源统筹。《意见》提出“强化预算对落实党和国家重大政策的保障能力，实现有限公共资源与政策目标有效匹配。”全成本预算绩效管理将投入的公共资源核算为成本，并将政策目标转化为可衡量的服务质量和效益标准，为公共资源与政策目标的有效匹配提供了管理工具。《意见》还提出，规范政府收入预算管理，加强政府性资源统筹管理，强化部门和单位收入统筹管理，盘活各类存量资源等，这意味着将把国有资源、资产和资金等财政资源全面纳入预算管理，全成本预算绩效管理则为之提供了有力的管理工具。财政支出标准化是实施全成本预算绩效管理的基础。财政支出标准化涵盖基本支出和项目支出，涉及一般性支出、资产配置、基本公共服务保障标准等领域，《意见》对此提出了要求，主要包括：严格控制和执行资产配置标准，建立国家基础标准和地方标准相结合的基本公共服务保障标准体系，加快推进项目要素、项目文本、绩效指标等标准化规范化，将支出标准作为预算编制的基本依据、不得超标准编制预算，等等。由于绩效目标管理和绩效评价中的成本“虚化”和公共服务标准不健全，导致财政资金投入与公共服务匹配对应性不足，通过实施全成本预算绩效管理，有助于在预算安排核实成本，做实“虚化”的成本，并在绩效评价环节形成若干成本定额标准，为财政支出标准化提供依据。此外，《意见》还提出，将落实党中央、国务院重大决策部署作为预算绩效管理重点，加强财政政策评估评价，增强政策可行性和财政可持续性。《意见》要求“推进运用成本效益分析等方法研究开展事前绩效评估。”在政策事后评价中，全成本预算绩效管理可以通过核算全成本和实际的成本效益，为政策方案调整提供参考和依据。 来源：中国财经报 2021年4月24日“绩效新时代”专刊
|
