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编号:206 案由：关于提高财政专项资金使用绩效的建议 建议(提案人): 杨成彪 承办部门: 财政(地税)局 建议(提案)内容: 建立民主、高效、廉洁的服务型政府是现代政府追求的目标，服务型政府的核心是提高政府行政效率，为社会更好地提供公共产品和公共服务。财政资金是政府活动的最终反映，提高财政资金使用绩效既是健全公共财政体制的需要，也是构建服务型政府的要求。当前财政资金使用效率不高的现象较普遍，损失浪费时有发生，尤其是在财政专项资金方面。2006年我市的全部政府性资金支出接近50亿元，专项资金占50%以上；涉及教育、科技、文化、卫生、社保、农业、交通等各个领域。因此用好财政专项资金对促进我市经济社会健康协调发展有着至关重要的作用。针对当前财政专项资金管理使用中存在的问题，分析原因，对于促进财政专项资金管理规范，充分发挥财政专项资金的使用效益，提高政府的服务水平具有重要的现实意义。 一、 当前我市财政专项资金使用管理中存在的主要问题。 财政专项资金是上级部门或财政下拨的具有专门指定用途或特殊用途的必须专款专用的资金。换句话说就是除保吃饭、保运转等正常费以外的资金。 （一）闲置问题突出，影响效益发挥。 闲置是最大的浪费，我市财政专项资金闲置问题非常突出，表现为预算支出执行率低、预算指标大量结余，资金在专户闲置等问题。 1、预算支出指标大量结余，导致资金闲置。 2006年末财政各项资金的预算支出指标结余达16亿元，其中大部分为项目支出（专项支出），交通、康庄工程、卫生、民政、科技、水利等都存在超千万元的指标结余；重点工程项目结余指标达1.5亿元，其中市电大迁建工程结余指标1000万元及市堤防工程指挥部近2000万元的结余指标都已闲置多年。大量的建设工程指标结余与我市重点工程资金短缺、靠举债建设的现象极不协调。 2、大量资金在专户闲置。 如科技经费在专户结余达4600万元。造地改田资金结余达4000多万元。水利资金在财政部门闲置平均余额在4000万元，而温瑞塘河治理贷款平均余额3800万元，造成较大的利差损失。 （二）拨付环节层层滞留，存在被截留、挤占、挪用现象。 据有关部门调查反映：专项资金在主管职能部门、乡镇、资金专户滞留问题较普遍，时间较长，尤其是水利、农业等涉农资金较突出。如水利专项经费在主管部门达2900多万元，其中04年前达700多万元；又如造地改田资金在财政、农林局、乡镇都有不同程度的滞留。又如福利彩票公益金300多万元，被某单位用于平衡经费超支和下属单位的基建款。土地整理项目资金300多万元被两乡镇用于弥补经费。 （三）专项资金支出投向不符规定。 某试验场水产品培育试验费专项资金218万元，其中用于招待、送礼、临时管理人员支出、附属设施建设占50%以上。农民素质培训支出744万元，仅证书费用就达110万元。提高普通居民购买经济适用房门槛，放低干部职工购买条件，将经济适用房变相为干部福利房。 （四）多头补助、重复补助问题较突出。 某村一净化沼气池项目实际投资34万元，得到我市两部门的专项补助39万元；某乡杨梅园区道路建设实际支出才9万多元，向两部门申请得到补助资金近17万元；某村马蹄笋基地建设实际支出才9万多元，向市三个部门申请得到补助资金30万元多；更有甚者我市一“农家乐”项目得到8个部门的补助。 (五) 资金分配结构不合理，“低小散”现象普遍。 目前多项专项资金投向多以补助为主，补助项目多的犹如“仙女散花”，导致“低小散”现象普遍，难以形成资金合力。如2005年安排小农水项目146个，平均补贴2.56万元，补助金额在2万元以下占66%；又如2005年水产养殖及捕捞专项补助安排263个项目，平均每个项目补助1.35万元,最少仅0.30万元。 （六）项目决策缺乏科学性，预期效益无法实现。 资金的效益发挥是依附在项目投产上，部分项目决策缺乏科学性，导致项目整体效益不佳，甚至损失浪费。2000年-2006年温瑞塘河综合整治投入资金4.8亿元，但水质治理、生活截污都未实现目标，其中污水处理厂实际可收集的污水只占规划设计量的19%。又如新建成的党校内14个教室使用率为33%。某镇一溪滩垦造旱地项目，由于没有了解水利防洪堤项目规划情况，造成垦造的部分变成防洪堤地址，造成70多万资金浪费。 二、 产生问题的主要原因。 影响财政专项资金效益发挥的因素是多方面的，主要有： （一）资金闲置是体制问题和管理问题共同作用的结果。 1、从体制上看：现行预算体制要求教育、科技、卫生、农业都需要根据预算收入的法定比例增长安排支出，以保证对这些领域的投入。因此我市财政预算对这几块资金安排都是进行切块管理。先确定资金规模，再由职能部门进行分配，这样必然会带来资金的供给与需求的不平衡。另外有些上级下拨的专项资金，要求每一级要有资金配套，地方配套资金不到位，项目也就闲置了。如康庄工程上级转移支付的补助较多，但需要市财政、乡财政、村分别负担一定的比例。由于各乡各村的财力情况不同，有些乡镇、村本来自身运行经费就不足，负债累累，哪有钱配套，这样就导致了资金闲置，项目受阻。 2、从管理上看：（1）部分项目资金安排缺乏科学性、合理性。存在项目滞后，资金等项目问题。我市科技经费大量结余的一个重要原因就是准备用于孵化器项目的资金2000多万元，但该项目迟迟不能上马，资金也就自然闲置。另外一个原因就是有些需多年才能实施完毕的项目当年就予以全额安排。如农业综合开发项目、小流域治理项目、科技创新项目。（2）专项资金的清理与整合不够。没有对有些多年无法实施的项目安排的资金、或者项目已经完成的节余资金进行及时清理并进行重新分配。缺乏必要的预算支出执行考核机制和预算指标流动机制，导致出现有些项目指标年年结转，而有些项目由于缺乏资金而影响进度。这一点在重点工程上表现较突出。 （二）财政专项资金拨付环节过多，拨付时限约束不强。 多一个环节专项资金就多一份被截留、挤占、挪用的可能，而且也就多一段时间停留。目前有些职能部门、乡镇负担重，财力有限，人员经费、机构运转费不足，领导意识淡薄，故挪用专项资金以弥补经费不足。 （三）职能重叠、多头管理。 前面所列的同一项目多头补助的问题一方面暴露出我市的职能部门之间信息沟通不充分，被钻了空子；另一方面也说明我市部门之间的职能重叠交叉非常严重，把关不严。同时也可以看出有些单位深得如何申报专项资金补助的“真谛”！这样不仅资金投入重复，而且造成资金管理成本高，还造成一些不必要的浪费、工作效率的低下问题。 （四）资金分散，不能形成合力。 部分专项资金“洒胡椒面”、“低、小、散”，难以形成合力，致使政策效果不明显。关键是主管部门深入基层调研不够，没有真正了解应该投向哪些项目，只是等有关单位来申报，实行“报者有份”。 （五）缺乏绩效评价和责任追究体系。 由于缺乏绩效评价和责任追究体系，责任主体不明确，导致管理职责分工不清、约束不严、监管不力。没有问责制，只要把钱花光就行，资金使用单位绩效意识薄弱，抱着不用白不用、用好用坏没关系的想法。出现超标准、超概算、甚至“拍脑袋” 决策工程也就不足为奇了。资金分配部门监管不严，缺乏对资金投入项目深入了解。往往重资金的分配、轻资金使用的全程监督管理，缺乏追踪问效。 三、提高财政专项资金使用绩效的对策。 从上面的分析我们可以得出以下结论，影响财政专项资金的使用绩效的因素有体制的原因，有管理水平的问题，也有部门利益作梗和责任追究制度的缺失的原因。因此解决这些问题不是一蹴而就的。针对存在的问题应该从以下几个方面着手解决。 （一）提高项目和资金的管理水平。 1、通过整合财政资源来提高财政资金使用效益。建立预算支出执行考核制度，对执行率低的项目在来年的预算安排中相应减少。健全预算指标流动机制，对重点工程建设资金采用支出总额预算控制，根据具体工程的实际工作进度拨款，谁进度快谁先拨，总额指标拨完为止，这样既有利于预算指标充分流动，发挥财政资金效益，又有利于调动建设单位加快工作进度的积极性。完善专项资金结余清理制度，对无法实施的项目或已完成的项目的结余资金由市财政收回重新安排。 2、完善专项资金和项目管理制度。完善专项资金管理办法，加大对贫困山区的补助力度，免除或减少贫困乡村的配套资金要求。财政和主管部门应加快专款拨付进度，尽可能减少资金拨付环节和资金拨付天数，缩短链条，逐步建立“直通卡”的支付网络。建立专项资金有效协调机制，各部门必须坚持“集中财力办大事”的原则，对专项资金统筹考虑，调整结构，形成合力，有针对性地抓好重点领域和项目。严格项目审批制度，建立项目库制度并实行分级管理。各部门应深入调研，严格立项、筛选、论证制度，组织专家组进行可行性研究和评审，按照科学、公开、公正、公平的操作程序，建立滚动的部门项目库。实现资金和项目步调的协调，需多年完成的项目分年度安排资金。 （二）建立健全专项资金使用绩效责任追究体系。 1、建立健全使用绩效评估制，推行问效制。 按照“事前审核、事中检查、事后评价”的要求对专项资金实施全过程监督控制，把专项资金的审批分配、监督检查与绩效评价结合起来，建立科学、完善的财政专项资金监管制度，确保财政专项资金按规定用途合理使用。逐步建立和推行绩效评价机制，建立有效的激励和约束机制，强化资金使用单位的节约和绩效意识，强化资金使用单位被监督意识，促进其不断完善制度，提高管理水平，提高资金使用绩效。 2、建立健全监督体制，明确责任主体，推行问责制。 实施问责制是现代政府强化和明确责任，改善政府管理，建设责任政府的本质要求。首先要进一步明确财政专项资金相关主体的责任，分清决策者应负什么责任，资金的分配者应负什么责任，资金的使用者应负什么责任，监管者应负什么责任。使得各单位各部门各司其职、各负其责。充分利用专项资金绩效评价结果，建立健全财政专项资金使用绩效评估结果报告制度，报市人大、市政府、市政协或通过媒体公之于众，接受公众和新闻媒体的监督。把资金使用绩效与领导的升迁、业绩联系起来，促使每个单位领导的责任意识。 （三）撤并机构，整合部门职能。 专项资金条块分割、部门各自为政，多头管理，资金已带有深刻的部门烙印，变成部门掌控的资源，资金安排和分配缺乏按职责权限进行科学、公开、公正、公平的操作程序，甚至已经形成固定的利益链。管好用好财政专项资金的关键是调整部门设置，对职能类似或雷同的部门进行撤并，整合部门间的职能，彻底解决多头管理，交叉补助的问题。 |
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