对涉农资金整合存在问题的解决措施建议

 发布日期：2018年03月20日  作者：  点击数：729次   资料来源：市财政局

为贯彻落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》精神，优化财政涉农资金供给机制，进一步提高资金使用效益，保障贫困县集中资源打赢脱贫攻坚战。根据《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》（国办发〔2016〕22号），2016年，文山市作为脱贫攻坚任务艰巨繁重的贫困县第一批开展了涉农资金统筹整合试点工作。

通过试点，共统筹整合财政涉农专项资金、农村危房改造等各类专项扶贫资金7.2亿元，用于支持脱贫攻坚和扶贫项目建设，完成了2个乡12个贫困行政村14000户贫困人口的脱贫任务，解决了8432户31470人的住房问题。

2017年，文山市严格按中央20类和省21类及相关要求制定调整方案，进一步加大涉农资金统筹整合使用力度，投入专项扶贫资金1.5亿元，整合撬动各类扶贫资金49.05亿元，实现1.9万贫困人口、18个贫困行政村脱贫出列。争取上级投入1.2亿元、自筹2.5亿元，实施13665户农村危房改造。21个易地扶贫搬迁安置点完成投资2.33亿元。发放档卡户子女助学金10977人608万元。完成15个贫困村卫生室改造，新招聘100名大中专毕业生到村卫生室工作，档卡户家庭医生签约率、城乡居民医疗保险参保率均达100%。全面落实档卡户患者“先诊疗后付费”、提高报销比例等健康扶贫举措。安排农业产业扶持资金2730.6万元，通过“合作社+贫困户”等形式，带动7400户贫困户发展巴西菇、肉牛、银杏等产业，实现人均增收1594元。

涉农资金统筹整合使用，推动了农业提档升级、农民收入增加、农村经济繁荣。但是，由于涉农资金覆盖面广、资出多门，涉农资金管理和使用存在“多头管理、交叉重复、使用分散、项目杂乱、效益低下”等问题，在统筹整合中，常常受到体制瓶颈制约，很难实现“应统尽统”，真正达到实质性统筹的目的。

体制机制存在“戴帽子，重考核”问题。在统筹整合过程中，由于部分涉农资金指标下达依然存在“戴帽子，重考核”现象，无法按中央20类和省21类规定开展统筹整合。如中央车辆购置税补助资金，资金下达文件明确指定了具体实施项目，拨付方式明确要求通过财政国库资金调度方式拨付使用（零余额账户），导致我市1.9亿元资金无法进入涉农统筹专户。部分资金下达时虽然没有指定项目，但资金绩效考核时仍然按原申报项目进行考核、验收及绩效评价，考核评价不过关的，下一年度的资金补助就会缩水或取消。如中央和省下达的森林生态效益补偿、天然林停伐管护补助、森林资源培育、森林公安补助及农村太阳能和节柴改灶补助等林业项目专项资金，形式上虽然纳入统筹整合，实质上仍然按原渠道使用。

扶贫规划方案滞后问题。由于市级扶贫项目库建立滞后，导致项目库项目与实际扶贫攻坚需求有差距，涉农资金统筹整合实施方案与扶贫规划不能有效衔接。因项目前期工作准备不充分、项目储备不足等因素影响，在编制年度统筹整合涉农资金方案时，缺乏项目支撑，没有具体的实施项目、资金规模、时间进度计划、项目实施主体、责任单位、建设任务等内容，使用方案未能细化。因此，涉农资金统筹整合后，无法完全及时快速高效的安排使用，无法形成实物工程量，资金使用绩效不高，仍然存在资金等项目的情况。2017年，我市纳入涉农资金统筹专户的财政涉农资金是64524万元，安排使用了58849万元，年底仍有5675万元滞留在统筹专户。

涉农资金碎片化条块化同质化问题。2016年，中央、省、州下达市财政局的涉农资金多达65项，涉及农业、林业、水务、扶贫、民宗等部门，种类繁多，资金分散，来源和使用部门化、碎片化，使用效益不高。另外，财政、发改、交通、水务、国土、农办、扶贫、农科、住建等部门都在实施涉农项目，性质相同、用途相近的涉农资金多头管理、交叉重复、条块分割现象突出。如：财政局的农开项目、国土局的土地治理项目、水务局的沟渠建设，在项目申报建设、资金安排使用等方面出现重复和交叉，存在“撒胡椒面”问题。同时，一个项目多头申报多部门实施，主体多而杂，监管难度较大。上级不同主管部门各自下达项目申报任务，造成下级对应部门申报项目各吹各打、各行其是。如以工代赈项目，其实施内容和农业综合开发项目建设内容相似，但从上至下就确定了由不同行业部门实施，资金分散，与集中财力、连片打造的投资导向背道而驰。

为切实解决涉农资金整合存在的问题，真正形成“多个渠道引水、一个龙头放水”的扶贫投入新格局，激发内生动力，支持我市围绕突出问题，以摘帽销号为目标，以脱贫成效为导向，以扶贫规划为引领，以重点扶贫项目为平台，统筹整合使用财政涉农资金，撬动金融资本和社会帮扶资金投入扶贫开发，提高资金使用精准度和效益，确保如期完成脱贫攻坚任务。根据《国务院关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》，对涉农资金整合和使用提出如下贯彻落实建议：

推进行业内涉农资金整合。首先，归并设置涉农资金专项。中央涉农资金以党中央、国务院有关决策部署和相关法律法规为依据，根据预算法等相关规定按程序设立。进一步完善现行涉农资金管理体系，按照涉农专项转移支付和涉农基建投资两大类，对行业内交叉重复的中央涉农资金予以清理整合。对清理整合后的涉农资金，进一步明确政策目标、扶持对象、补助标准、实施期限、绩效管理等。其次，合理设定任务清单。中央涉农资金在建立大专项的基础上，实行“大专项+任务清单”管理模式。有关部门根据各项涉农资金应当保障的政策内容设立任务清单。任务清单区分约束性任务和指导性任务，给予地方不同的整合权限，实施差别化管理。约束性任务主要包括党中央、国务院明确要求的涉及国计民生的事项、重大规划任务、新设试点任务以及农业生产救灾、对农牧民直接补贴等，其他任务为指导性任务。充分赋予地方自主权，允许地方在完成约束性任务的前提下，根据当地产业发展需要，区分轻重缓急，在同一大专项内调剂使用资金。任务清单按照专项转移支付、基建投资两大类，分别由财政部、国家发展改革委衔接平衡，并会同有关部门对任务清单定期开展评估，建立调整优化和退出机制，为最终形成中央领导、合理授权、依法规范、运转高效的财政事权和支出责任划分模式奠定实践基础。第三，同步下达资金与任务清单。财政部、国家发展改革委按照专项转移支付、基建投资管理的职责分工，分别会同有关部门按照因素法、项目法等方式分配中央涉农资金，统筹考虑任务清单中各项任务的性质，不断完善涉农资金分配指标体系。加强资金分配与任务清单的衔接匹配，确保资金投入与任务相统一。以大专项为单位，实现涉农资金和任务清单集中同步下达。省级有关部门要组织完成约束性任务，因地制宜统筹安排指导性任务，进行细化分解，制定资金使用方案和任务完成计划，并分别报财政部、国家发展改革委和有关部门备案。进一步创新完善省级以下涉农资金管理体制，明确省级与市县级的责任分工，充分调动基层工作积极性。最后，建立与整合相适应的绩效评价制度。财政部、国家发展改革委要会同有关部门根据省级制定的资金使用方案、任务完成计划和绩效目标开展绩效考核，逐步建立以绩效评价结果为导向的涉农资金大专项和任务清单设置机制及资金分配机制。健全完善科学全面的绩效评价指标体系，逐步由单项任务绩效考核向行业综合绩效考核转变。建立健全奖励激励机制，对涉农资金统筹整合成效突出的地方在资金安排上予以适当倾斜。

推进行业间涉农资金统筹。一是充分发挥规划的引领作用。地方各级人民政府要摸清涉农资金底数，根据财政收支形势等情况编制三年滚动财政规划和政府投资规划，并与国民经济和社会发展五年规划纲要及相关涉农专项规划进行衔接。对因地制宜搭建的各类涉农资金统筹整合平台，如支持农村一二三产业融合发展、推进适度规模经营、支持特色优势产业发展等，要科学编制有关专项规划、区域规划，不断提升规划的适用性和可操作性，以规划引领涉农资金统筹使用和集中投入。二是加强性质相同、用途相近的涉农资金统筹使用。针对多个部门安排的性质相同、用途相近的涉农资金，如各类支持高标准农田建设的资金等，加大预算执行环节的统筹协调力度。有关部门要建立会商机制，沟通资金流向，统一建设标准，完善支持方式，加强指导服务，为推进涉农资金统筹使用创造条件。地方可在确保完成目标任务的前提下，将各级财政安排的性质相同、用途相近的涉农资金纳入同一资金池，统一设计方案、统一资金拨付、统一组织实施、统一考核验收，形成政策合力，提升资金使用效益。财政部、国家发展改革委要会同有关部门及时总结地方在预算执行环节的统筹经验，进一步明确职责分工和资金用途，逐步实现同一工作事项按照部门职责分工由一个行业部门统筹负责。三是促进功能互补、用途衔接的涉农资金集中投入。支持省、市、县级人民政府围绕改革任务、优势区域、重点项目等，按照“渠道不乱、用途不变、集中投入、各负其责、各记其功、形成合力”的原则，统筹安排各类功能互补、用途衔接的涉农资金。充分发挥地方特别是县（市）级涉农资金统筹整合的主体作用，挖掘亮点典型，总结推广经验，自下而上完善涉农资金统筹整合体制机制。

改革完善涉农资金管理体制机制。一是加强管理制度体系建设。继续对涉农资金管理制度进行清理、修订和完善，做到每一项涉农资金对应一个资金管理办法。加强现行各项管理制度的衔接，指导地方制定与中央涉农资金相对应的管理细则。各地在出台或修订相关管理制度时，要充分考虑中央关于涉农资金统筹整合的要求。切实加强制度培训和执行工作，确保涉农资金统筹整合取得实效。二是进一步下放审批权限。有关部门要按照简政放权、放管结合、优化服务改革的总体要求，在做好宏观指导的基础上，统筹考虑项目投入、项目性质等因素，进一步下放涉农项目审批权限，赋予地方相机施策和统筹资金的自主权。强化地方人民政府特别是县（市）级人民政府统筹使用涉农资金的责任，不断提高项目决策的自主性和灵活度。三是充实涉农资金项目库。依据国家“三农”工作方针政策和相关规划，编制政府投资项目三年滚动计划，加强各类涉农项目储备。完善项目论证、评审等工作流程，对相关项目库内项目实施动态管理。加强财政、发展改革和行业部门之间，中央和地方之间，年度之间项目库的衔接，归并重复设置的涉农项目。加快资金安排进度，适当简化、整合项目报建手续，健全完善考核措施，确保项目发挥效益。根据项目性质，采取投资补助、民办公助、贷款贴息等方式予以支持，不断提升涉农项目的公众参与度。四是加强涉农资金监管。有关部门及地方各级人民政府要加强对涉农资金的监管，形成权责明确、有效制衡、齐抓共管的监管格局，防止借统筹整合名义挪用涉农资金。探索建立第三方评估体系，通过竞争择优的方式选择专家学者、研究机构等对涉农资金政策进行评估。完善决策程序，健全决策责任追究制度，对违反涉农资金统筹整合相关制度规定、造成涉农资金重大损失的，要对相关责任人予以问责。严肃查处违纪违法违规行为，及时追回被骗取、冒领、挤占、截留、挪用的涉农资金，依纪依法追究相关单位和责任人的责任。加强信用监管，对严重失信主体探索建立联合惩戒机制。五是加大信息公开公示力度。全面推进信息公开，健全公告公示制度。地方各级人民政府及有关部门在涉农资金的统筹整合方案决策前要听取各方意见，管理办法、资金规模、扶持范围、分配结果等应按规定向社会公开。利用互联网、大数据等信息化手段，探索实行“互联网+监管”新模式。推动县（市）级建立统一的涉农资金信息公开网络平台。结合涉农资金管理使用情况，明确不同层级公告公示的具体内容、时间要求和工作程序。建立健全村务监督机制，继续完善行政村公告公示制度。