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丽水市财政局课题组
部门预算改革是以预算部门（单位）为主体，将其所有收入和支出统一纳入财政预算管理和收支计划的一种政府预算管理模式。丽水市直财政开展部门预算改革十年来，遵循由简到难、由粗到细的原则，逐年稳步推进，为各部门不断增强预算资金管理责任、提高预算管理和财务管理水平起到了明显的促进作用。同时随着改革的不断深入，问题不断显现，难点也不断增加。 一、主要做法 （一）基本支出、项目支出的编制原则。 部门支出预算分为基本支出预算、项目支出预算。财政资金优先保证基本支出预算，项目支出预算视财力可能统筹安排。 1、基本支出按“人员经费按实、公用经费按定额”的原则编制。基本支出是行政事业单位为保障其机构正常运转、完成日常工作任务所必需的开支，其内容包括人员经费和公用经费两大部分。对于人员经费预算，采取“按实”编制的办法。所谓的“实”主要是指实际工资，就是以某一特定时间点的人员实际工资为基础，根据工资制度、规范津补贴政策及国家对工资福利和社会保障等方面的有关规定，计算并作为各单位预算年度的人员经费预算。对公用经费预算，采取“按定额”编制的办法。所谓的“定额”主要是指公用经费综合定额，由不同的单项定额组成，如车辆经费定额、日常公用经费定额等。在日常公用经费定额的确定上，主要是根据各单位性质和履行职能、业务特点、物价水平的变化，并结合有关政策调整、经济发展状况及预算年度的可用财力情况，确定对各预算单位的日常公用经费定额标准，再结合单位在职人员情况，计算并作为各单位预算年度的日常公用经费预算。定额标准的确定与预算周期一致，即一年一定。采取“人员经费按实、公用经费按定额”的基本支出编制办法，较好地保障了市直各行政事业单位基本运行和职能履行所需资金，提高了预算透明度，增强了预算安排的科学性。 2、项目支出按“量入为出、统筹兼顾”的原则编制。项目支出是部门（单位）为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标，在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划，包括购置专项、修缮专项、特定用途（或切块资金）专项、其他专项（有关事业发展专项）等。编制项目预算要体现以下几点要求，一是要体现综合预算的要求，即要将预算内外资金、政府性基金、以前年度结余结转资金予以统筹安排；二是要体现科学论证、合理排序的要求，即申报的项目应当进行充分论证和严格审查，分轻重缓急合理排序后视当年财力状况择优逐项进行安排；三是要体现绩效评价要求，即单位申报项目必需对项目预期效益进行设定，财政部门在项目执行过程中进行跟踪问效，对项目完成情况进行绩效考评。实行“量入为出、统筹兼顾、尽力而为”的项目支出预算编制办法，有效地整合政府财力资源，提高了基本公共服务水平，加大了民生领域投入力度，促进了财政支出结构的优化。 （二）实行“二上二下”的编制程序。 市直财政从部门预算改革一开始即实行“二上二下”的编制程序，即由部门先根据编制方法编制预算建议报财政部门（一上），再由财政部门审核并结合财力可能下达预算控制限额（一下），部门根据预算控制限额进行优先排序，编制正式预算报送财政部门（二上），由财政审核汇总后经市政府批准，上报人代会审批，财政部门根据人代会批准的预算在规定的时间内，批复下达部门预算（二下）。实行“二上二下”这种自下而上的编制程序，体现了与部门共编预算的改革初衷，增强预算透明度和单位的理财积极性，提高预算管理水平和规范化程度。 （三）部门预算编制改革与其他财政改革协调共进。 部门预算改革是财政改革的龙头，是一项综合性的改革，通过部门预算编制方法的不断完善，编制体系的不断健全，实现与其他各项财政改革的协调共进。如，与“收支两条线”改革的衔接，要求各部门单位的各项政府非税收入缴入财政专户，支出由财政安排，实行“收支两条线”管理；与政府采购改革的衔接，要求凡使用财政性资金采购集中采购目录以内或者采购限额标准以上的商品和服务，都需要编制政府采购预算，政府采购预算内容要明细到采购的具体品目；与国库集中支付制度改革的衔接，要求细化预算，单位基本支出、项目支出的功能科目从“款”级细化到“项”级，经济科目按政府收支分类明确到“款”级，等等。部门预算编制改革通过与各项财政改革的互相补充、互相促进，从而不断优化公共资源配置，规范了业务流程，提升了财政管理水平。 二、部门预算编制中的难点及不足 （一）标准化、精细化程度还不高。 1、基本支出还需做实。从近几年预算编制和执行过程情况看，调整或追加比较频繁，基本支出还有待做实。从形成原因分析，主要有三方面。一是受财力不足所困。随着津补贴政策调整，需财政预算安排的人员经费大幅增加，受财力所限，部分人员经费只能通过调整项目、挤占公用经费等方式解决；同时，市直各部门公用经费支出定额标准整体水平较低，部分单位在实际执行中往往突破定额，从而造成公用经费占用项目经费的现象发生。二是因政策变化频繁。近年来处于收入分配制度改革期，人事工资政策和津补贴政策变化较多，如行政单位规范津补贴、义务教育津补贴改革等，这些改革由于政策出台与预算安排存在时间差异，导致预算安排不准。三是编制方法本身所限。丽水市直财政人员经费实行“按实编制”的办法，这种以某一时间点工资水平为基础编制的人员经费预算和以某一时间点实际在职人员为基础的日常公用经费预算是静态的，由于人员调动、工资晋升等原因，单位基本支出规模往往动态变化的，因而在预算实际执行过程经常会产生缺口（或盈余），需不断通过“增人增资”等形式调整预算。 2、定额标准体系还需完善。丽水市直财政根据单位性质和履行职能、业务特点为主要依据，初步建立了以分类分档日常公用经费定额为主要内容的定额标准体系，但相对于标准化、精细化要求，定额标准的设置、体系内容还需进一步充实和完善，例如：定额标准的确定是否科学、公用支出的标准是高还是低、分类分档中对同类同档的不同单位之间的不同工作量如何区分对待等；标准体系内容还不够完整，一些具有共同特性的专项类公用支出如会议费、培训费等还未建立统一支出标准。 3、项目支出还需做细。从项目申报到安排的整个编制过程看，一些工作还需进一步做细。首先在单位层面，从项目申报阶段开始，对项目开展时间、结束时间、预计取得如何成效或目标等没有进一步细化，从而在执行、监督层面缺乏足够的审核目标和依据；对项目支出经济性质分类还比较模糊，经济科目细化不准确，在实行国库集中支付的状况下，影响了项目资金的支付；在项目支出的名称及设置上，项目设置过杂与不够细同时存在，部分项目设置存在交叉重复。其次在财政层面，项目数据库等基础工作开展的比较薄弱，对单位申报的项目特别是一些要求数额较大、或专业技术较为复杂的项目是否采纳、安排的资金是多是少等缺乏足够的判断依据。 （二）“三个结合”还不够紧密。 1、预算编制与预算执行情况的结合不够紧密。在安排年初项目预算时，对上年预算执行情况结合得不够，主要涉及执行率和结余资金两项指标。执行率是指支出金额与预算金额的比率，执行率高结余资金就少，相反执行低就形成较多结余资金。在近年的预算编制过程中，财政对当年可用财力的安排比较侧重，而对上年结余资金的统筹考虑相对较少；对单个项目的执行及结余情况进行考虑相对较多，而对预算单位的总体执行及结余情况进行综合考虑还做得不够。 2、预算编制与绩效评价成果运用的结合还需加强。丽水市直财政在全面推行部门预算改革的同时就实行绩效预算，按照《丽水市市直安排的项目经费绩效考评暂行办法》的要求，单位项目完成后，应填制《财政性专项资金跟踪问效反馈表》，并及时反馈财政部门。同时也根据《关于市直财政加强绩效评价结果运用的实施意见》，在预算编制与绩效评价成果的结合方面进行了尝试，但由于一方面绩效目标设定不明确、不科学、未量化，进行绩效评价在操作上有较大难度，另一方面即使取得了一些绩效评价结果，却未指出针对性处理意见和下一步预算安排的建议，因而在实际工作中预算安排与绩效评价结果形成有效结合的程度并不理想。 3、预算编制与单位增收节支奖惩的结合有待提升。近年来，中央、国务院要求各级政府控制行政运行成本，三令五申强调厉行节约，社会各界对诸如“三公经费”等公共资金消费支出给予了更多的关注和监督。虽然市直财政一直严格执行“量入为出”、“勤俭办事”、“优化支出结构”等预算编制原则，体现了厉行节约预算安排要求，但从2009年执行情况看，一些单位仍然没有履行厉行节约要求，一些经费如公务接待费、公务车辆经费等超出控制要求。对于这些，在预算安排中没有建立奖惩激励机制。 （三）与其他预算的整合程度不够。 实行综合预算管理、统筹公共资源是部门预算编制和管理的一个基本原则。近年来，市直财政在落实“预算一个盘子”和整合各项公共资源时进行了有益尝试，如公共预算充裕时支持基本建设资金需求或承担部分基本建设项目支出、对社会保障预算也实现了“补血”功能，公共预算紧张时基本建设预算中也安排部分公共预算支出。但是在当前部门预算编制与其他各项预算的结合还比较粗浅，各项预算之间还没实现更好资金融通，各项预算之间互为支持的有效机制还需探索建立，如国有资本经营预算应如何支持公共预算，以及国有资本经营预算应如何补充社会保障预算等等。 （四）预算编制刚性不足。 部门预算编制必须实行强化约束原则，即部门预算一经批准，原则上不得随意调整，体现预算约束力。但在多年实际执行过程中，预算调整、预算追加的现象还比较频繁，这与当前我国行政任务计划与预算编制在时间上存在错位的实际情况有一定关系，也与行政任务计划的不断调整变动有关联，而一些部门预算编制基础工作不足、工作前瞻性不够、部门工作计划与预算结合不够紧密、以及对预算严肃性不重视也是重要原因。 三、提高部门预算编审质量的对策措施 （一）提升预算编制的科学化、精细化水平。 1、充实基本支出。一方面努力保障人员经费，在财力可能情况下，凡政策有规定的人员支出，财政将优先安排。同时改进“增人增资”追加预算办理方法，尝试与人事工资部门建立“直通车”制度，预算单位人员增减变化情况由人事部门直接提供给财政部门，减少在各单位转手的时间；在结算周期上，将以往的“半年一算”缩短到“一季一算”甚至“一月一算”，提高基本支出经费追加的及时性。另一方面，充实公用经费定额，将项目支出中的部分经常性专项逐步纳入公用经费定额内，减少公用经费对项目经费的挤占。 2、继续完善支出标准体系。根据财力增长情况，及时调整定额标准，进一步完善支出定额标准体系。认真分析现行公用支出定额存在的问题和不足，积极寻找对策，在分类分档的基础上，结合财力情况，根据各部门具体工作量的差异，对日常公用经费定额标准进一步细分，使得公用经费定额不仅能反映单位的不同性质，也能体现出工作量的差异；在项目支出定额方面，继续按照“办公设备购置”、“交通工具购置”、“物业管理费”等经费支出标准编制项目经费预算，并根据实际情况对相关标准进行调整和完善，同时研究“会议费”、“培训费”等费用的支出标准，不断扩大项目支出定额标准范围，推进预算管理的科学化、精细化。 3、完善项目编制制度。一是适时推行项目库制度。按照统一规划、分级管理的原则，逐步建立项目库系统，从项目申报开始，对项目进行规范化、程序化管理。统一规划即指由财政部门统一制定项目库管理制度，统一制定项目申报文本、统一设计项目库管理系统软件；分级管理是指财政预算部门和各部门分别对财政项目库、部门项目分库进行管理。部门项目库是指各部门按照申报项目支出预算的要求，结合本部门特点，对本部门及所属单位申报的项目进行筛选、排序设立的项目分库，并在申请年度预算时向财政部门申报项目预算；财政项目库是指由财政部门根据项目支出预算管理需要，结合财力可能，对各部门所报项目进行筛选排序后设立的项目库。二是引入评审制度。当前市直财政在信息化项目预算的安排上实行基本建设程序管理，先集中评审，然后予以立项安排，这种做法不但提高了项目安排的科学性，也有利于资源整合和提高资金使用效益。因此也可以在其他项目预算的安排中逐步尝试评审制度，特别是对一些资金要求数额较大或专业技术性较强的项目，组织专家或委托专业中介机构予以评审，再根据评审结果来认定是否纳入项目库，并作为是否安排、安排多少资金的依据之一。 （二）完善机制，形成合力，提高预算编制的效率。 1、提高预算编制与预算执行的互相促进作用。一方面要深化预算执行与预算编制的有机结合。建立项目预算安排与上年的项目预算执行情况相挂钩的工作机制，对上一年度预算执行较差部门在下一年度的预算中要从紧安排；另一方面是加强结余资金的统筹使用，建立结余资金与预算安排衔接制度。加大对专项资金清理和整合力度：国库集中支付改革前的单位历年经常性专项结余中要与该单位要求的追加预算统筹考虑，申请追加预算应优先从其历年结余中调整列支；国库集中支付改革后的经费性专项结余要与该单位下一年部门预算结合，原则上按单位上年度经常性专项结余30%的比例，从下达给该单位下年度部门预算的“一下”控制数中相应核减；对于一次性专项经费结余则由市财政全额收回统筹安排。 2、加强绩效评价成果在预算编制中的运用。一方面，继续实行项目预期绩效目标申报制度。单位上报部门预算项目时，要对项目进行充分论证,同时上报项目预期绩效目标，项目预期绩效目标是财政部门安排专项资金的主要依据,同时也是设置绩效评价指标、标准和衡量项目支出绩效的重要依据，预期绩效目标要明确、可量化。另一方面，要强化评价结果在部门预算安排中的应用。财政部门要组织或委托相关机构及时完成绩效项目的评价工作，结合评价结果，对被评价项目的绩效情况、完成程度和存在的问题与建议加以综合分析，提出针对性整改意见及今后预算安排的建议，有效建立评价结果在部门预算安排中的激励与约束机制，逐步发挥绩效评价工作的应有作用。 3、建立增收节支奖惩激励机制。一方面，严格控制行政经费。除党委、政府已确定的教育、科技、农业等重点项目支出外，其他项目支出预算原则上按照“零”增长控制。从严控制出国（境）经费、公务接待经费、公务用车购置、会议费和节庆经费。另一方面，市财政部门将对以上经费实行统计与通报制度，并会同有关部门对行政成本支出异常的单位实施专项监督检查，对没有如实履行厉行节约要求，超出控制数的单位，将对下年预算从紧安排，对执行较好的单位在预算安排中从宽安排，逐步建立预算安排与增收节支相结合的奖惩激励机制。 （三）深化“预算一个盘子”改革，完善预算体系。 根据省政府、省财政厅提出建立“全口径”政府预算体系的要求，市直财政将依托综合预算平台(即“预算一个盘子”)，以建设政府财力整合体系为着力点，不断加强政府收入和支出管理，逐步向建立由政府公共预算、政府性基金预算、国资经营预算、社会保障预算、基本建设预算有机衔接的政府预算体系迈进。首先，继续深化公共预算与基本建设预算的互相融通机制，各项预算根据本身功能有所侧重的同时，在财力上、项目上上实现丰盈互补，互相支持；其次继续做好社会保险基金预算的编制，加大公共预算对社会保险基金预算的支持力度，不断完善社会保障预算编制；三是继续做好政府性基金预算的统筹调配，加大对公共预算的支持力度；四是积极探索国有资本经营预算对公共预算、社会保障预算的支持制度。 （四）加强预算管理，强化预算编制刚性。 一是统一思想，强化预算的严肃性、权威性。牢固树立依法行政、依法理财的观念，严肃财经纪律，严格执行预算管理法律法规制度，在编报预算时要以本部门全年的工作安排为依据，提前谋划，年中尽可能地减少工作任务调整，以减少预算追加事项。二是提高预算编制质量，夯实预算执行基础。提高预算编制的真实性、准确性，提高部门预算到位率，编制基金预算的主管部门，基金预算要细化到基层单位和具体项目,预留资金的比例应控制在单项基金总额的10%以内，预留资金须在每年8月底前落实到单位和项目。三是严格执行预算追加办理程序。在追加预算办理上将时间提前，除特殊事项外，单位应在8月31日前将追加预算的申请送财政部门，超过时限，财政部门原则上不再办理。 （五）加强对预算单位的指导，提高单位领导及财会人员的业务素质。 部门是部门预算编制的主体，因此部门工作是预算编制基础的基础，当前各部门的预算编制任务主要由财务人员具体操作，各部门财务人员的财务知识、预算编制业务水平、部门工作熟悉程度等都影响着预算编制工作的好坏，因而做好对各部门预算编制人员的指导和服务工作是落实好编制任务的重要环节。首先应强调部门是预算资金的管理和使用主体，部门应树立主体意识、责任意识，重视预算编制工作，将部门工作与预算编制结合起来。其次是抓好编制业务指导工作，在一年一度的会计人员继续教育活动中增加部门预算编制方面的内容；还可以举办编制业务知识、编制软件操作等专门培训活动，帮助各行政事业单位充实预算编制知识，提高个人业务素质和参与预算管理的能力；以及通过电话讲解或上门指导等形式，做好平时的业务指导工作。三是制定部门预算编制考核措施，对各部门的预算编制的及时性、准确性、规范性等情况进行评议并奖惩，以提高编制人员的责任心和工作积极性。
课题组组长：何赤峰 成 员：张 栋 李连春 兰伟明 黄丽蓉 执 笔：兰伟明 责 任 编 辑：方伟英 |
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