数字化改革，嘉兴南湖这么干！

不久前，浙江嘉兴市南湖区，发生了一件“不可思议”的事。

125家企业代表，一早来到了南湖区行政审批局局会议室。按照公务人员指导登录“浙里办”账号后，企业名称、法人、能享受到的各项补贴政策一清二楚。企业代表输入企业银行账号等申请补贴信息，一会功夫，钱到账了。

125家企业，现场兑付了665.262万！

图为企业代表在公务人员指导下登录系统现场兑付

董燕在亚达管道系统股份有限公司负责行政工作多年。依照她的经验，企业申请惠企补贴，颇费周折。对于网上填报信息、补贴直接到账的“神操作”，董燕既惊喜，也好奇：奖励公司的90万元，怎么就“嗖”的到账了？

据南湖区政务服务和数据资源管理局（行政审批局）副局长孙妮娜介绍，企业在线兑付补贴只是南湖区创新实践的一小部分，区里正在探索政府与企业全新互动的模式，区域经济和政策效率都将为之一新。

这盘大棋背后的主角，叫“企明星”。

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政企两难

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嘉兴市位于浙江省东北部，长江三角洲腹心地带,乘高铁到上海不到半小时。

早在唐代，嘉兴就是重要产粮区。宋元期间，由于经济较发达，嘉兴被誉为“百工技艺与苏杭等”，“生齿蕃而货财阜，为浙西最”。

上世纪80年代，各级政府颁布了一系列政策——1985年，外经贸部批准成立了嘉兴历史上第一家中外合资企业。1988年，经浙江省对外经济贸易厅批准，嘉兴市多家企业获得对外经营权，开始自营进出口业务。此后，嘉兴经济逐步驶入快车道。

 图为嘉兴历史上第一家中外合资企业前进鞋业有限公司

进入新世纪，嘉兴市委市政府于2003年决策建设“嘉兴科技城”。凭借着清晰的定位、丰富的人才资源和产业扶持政策，嘉兴科技城陆续吸引了一大批科技企业落户。

凯乐士科技是一家专注于物流自动化与机器人整体解决方案的科技企业。办公室主任沈宜群介绍，之所以选择来嘉兴科技城创业，政府提供的人才、金融、产业扶持政策至关重要。

2017年，公司被评为嘉兴市领军人才项目。

2019年，公司被评为浙江省创业创新团队，获得政策奖励1200万。

2020年，公司聘请的奥地利技术顾问被认定为浙江省海外工程师。

……

嘉兴科技城，就坐落于嘉兴市南湖区。随着科技企业的成长壮大，南湖区经济规模也屡创新高。据统计，南湖区在今年一季度实现了地区生产总值166.93亿元，同比增长22.2%，两年平均增长10.6%。

尽管如此，南湖区在调研企业需求时，还是发现了很多问题。大家反馈最集中的，是找不到、吃不准政府政策。

四年前，项目申报专员张晓晶开始专职负责凯乐士的申报工作。创业初期，由于从事自主研发和科技创新，公司主要关注科技产业扶持政策。随着公司进入规模生产，涉及资质类以及投资类项目。不同阶段，政策支持也不相同。

此前，南湖区惠企政策相关的部门有十几个。每年初，为了尽可能找到与公司相关的政策，张晓晶都会在十多个政府网站逐一学习并标记。微信群也是政策传达的重要途径。

图为张晓晶整理的项目申报材料

“手机里政策申报相关的微信群有十几个，包括科技园、高新企业、市场监管、知识产权、商务局等等。有些政策在网站没找到，群里消息也没看到，就错过了，感觉像海里捞针。”

即便找到了政策，看明白也不容易。“一些政策明确要求企业营收、利润、研发投入等，有明确的数字或百分比就看得懂。但很多创新性项目，文件上只写了技术领先性、创新性。企业根本不知道领先性、创新性的标准是什么。”

由于惠企政策往往来自经信、科技、人社等多个部门，张晓晶需要就申报资格、申报流程做大量沟通工作。从弄清政策、沟通部门、提交材料到资金兑付还要经历漫长的等待，快则三两月，慢则一两年。

企业找政策难，政府摸清企业也不易。

根据《重大行政决策程序暂行条例》，重大行政决策草案由承办处室起草，承办处室在拟订草案前，应当广泛深入开展调查研究，全面准确掌握有关信息，排查决策事项的主要风险源、风险点。

因此，在制定与企业相关的经济政策时，各级地方政府需要参考上级和以往政策文件，结合辖区企业需求，最终综合得出决策。然而现实操作中，政策制定存在着不容忽视的局限性。

首先，制定政策的主体多。产业政策制定主体包括从中央到省、市、区的各级政府；每级政府还包括经信、人力、社保等主管部门。纵横交错的政府架构以至于对政策的理解、执行难以保持一致。

其次，负责具体起草政策的业务科室人手少，辖区内企业多，以致无法对企业深入调研，信息采集覆盖面有限。

此外，政策制定前，政府财政补贴哪些行业，补贴多少，缺少依据；政策出台后，执行、评估、监督缺少有效数据。据了解，各地自推出后就从未被执行的“僵尸政策”目前依旧不少。

以面积仅有439平方千米的南湖区为例，区里共有11个镇街道，有 8万多家市场主体。区政府及各镇街道经济服务中心涉企服务人员共计不足百人，专门负责为企业解释政策的大约1-2人。

孙妮娜坦言，政府是很有诚意的，“每年要发放数以亿计的资金去培育、刺激特定产业，完善区域经济。”但由于信息不对称，不仅大量的中小企业没有享受到政策红利，反而滋生了很多“政策中介黄牛”。

要增强企业的获得感，改革势在必行。

2

改革基因

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作为中国民营经济最活跃的地方，浙江省多年前就致力于营商环境改善。2016年，浙江首次提出“最多跑一次”改革，以行政体制改革为保障，以部门间数据互通为手段，最大限度地方便群众和企业办事。

以“最多跑一次”精神为指引，嘉兴市南湖区也进行了一系列行政体制改革。

2016年，南湖区在全省率先试点相对集中行政许可权试点改革，成立区行政审批局，掌管188项许可事项和37项服务事项的16枚部门印章被正式封存，实现了“一枚公章管审批”。

 图为16枚部门印章被正式封存

2018年，南湖区推出企业开办全流程“一件事”一日办结，被省委改革办总结为“南湖模式”。

2021年，南湖区开创了“两局三办”新模式，包括政务服务和数据资源管理局、行政审批局、区最多跑一次改革办公室、区营商环境建设办公室、区数字化改革办公室。这种组织模式为后续改革奠定了基础。

在持续的行政体制改革中，南湖区政府发现，在越来越依靠数据支撑现代治理尤其是涉企政策决策时，政府缺的不是数据，而是开发、利用数据的技术能力。

浙江有这样的能力。

2021年初，浙江省政府提出全面推进“数字化改革”，这标志着“数字浙江”建设进入新阶段。浙江省的数字化改革呈“1+5+2”体系，“1”就是公共数据平台。

知情人士称，正是“最多跑一次”改革让原本锁在一千多个部门“小抽屉”里的数据进入政府统管的“大仓库”。五年间，浙江省建设的公共数据平台搭建了政府、企业的数据流通体系。

这样的体系效果十分明显。2020年疫情期间，浙江省最先应用健康码；通过数字化转型积累的“浙政钉”、“浙里办”等系统，迅速构建起高效的疫情防控系统，从而有效控制了疫情。

“其实数据资源最丰富的是政府，但是一直开发有限。”孙妮娜认为，不能开发利用这些数据，就无法建立起一个针对涉企服务的集成化的政策治理应用。

作为浙江省首批数字经济创新发展实验区，嘉兴市数字经济发展的排头兵，南湖区政府决定探索一条新路。

与此同时，另一支团队也带着同样的想法，希望能通过数字技术打开政策治理的全新天地。这支团队一直为浙江省政府数字化转型和数字化改革提供技术支持，团队负责人是阿里云智能资深大数据专家陈鹏宇。

 图为陈鹏宇讲解“企明星”

在支持数字浙江建设几年来，陈鹏宇及其团队承担了浙江省政府数字化转型的总体技术架构，主导浙江省公共数据平台的规划、设计、建设、运营，以及浙江省疫情防控系统和健康码系统项目的建设工作。

陈鹏宇发现，仅仅让数据在政府内部共享流通，依旧无法发挥数据的真正价值。去年4月，国务院正式刊发，将“数据”列为第五生产要素。此后，他一直琢磨，如何通过技术手段帮政府把数据的价值发挥出来。

这样的想法与南湖区政府的需求一拍即合。2020年11月起，陈鹏宇及其团队开始在南湖区政府、企业进行了大量的走访调研。此后，团队开始进行产品研发。

半年后，一个名叫“企明星”的产品诞生了。

3

政策“智”理

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“企明星”有什么用？陈鹏宇向记者做了详细介绍。

第一步，“企明星”能够将既有的涉企政策数字化，将政策按其结构进行数字化拆解，形成“政策画像库”。

“政策基因”是刻画政策特征、具化政策目标且可独立执行的最小政策单元，它以结构化、数字化形式描述了某一具体政策条款的全部要素，包括适用对象（如科技园区）、适用条件（如国家级老字号）、兑付内容、兑付方式等信息。这些细颗粒度的基因信息会根据应用需求进行打包和串联编号，最终存储于数据库中，让计算机能读懂。这就是数字化的“政策画像库”。

图为“企明星”应用场景设计

第二步，“企明星”能够将辖区企业数字化，通过尽可能多的标签建立“企业镜像库”。

企明星从省级市场主体标签库、个人库、法人库和本地数据仓中，智能采集全区企业属性数据（如注册资本）、活动数据（如资质认定）、填报数据（如项目投资额）等全量信息；并自动用数据绘制成企业行业标签、资信标签、活动标签等信息，从而打造“企业镜像库”。

第三步，通过对“政策画像库”和“企业镜像库”中的数据进行多重校验和算法推演，“推演驱动台”可以精准预测政策适用范围，对比政策效果。

“两库一台”能发挥多大功效？“第一个吃螃蟹”的南湖区政府深有体会。孙妮娜透露，经过政策拆解和企业镜像库匹配，他们发现，以全区8万家市场主体计算，80%的政策有效覆盖率较低。

图为南湖区政务服务和数据资源管理局（行政审批局）副局长孙妮娜

这是一个令主管部门颇为惊讶的数字。“以前没有人去做这样的大数据碰撞，就没有人知道实际的情况。很多企业没看到申报文件或者不知道申报渠道，就错过了。这个矛盾不是人为造成的，而是过去的技术手段没有到那个份儿上，政策无法主动匹配符合条件的企业。”

如今，“企明星”能够帮助政府形成政策流程全闭环“智”理：

在政策制定阶段，构建政策沙盘，对拟出台的政策初稿进行市场模拟预演，根据预演报告可以及时调整政策；政策监督环节，实行动态数字化监测，对比前期沙盘预演全量情况，及时做好提醒服务和督促管理；评估环节，引入政策受益组、相似对比组，科学量化政策绩效评估，推动政策条目的立改废释。

以南湖区人社部门当前谋划人才集成政策的制定为例，根据其需求条件模拟仿真，可以预估政策覆盖企业415家，覆盖人才50028人，测算总经费6.4亿元。

“通过数字化工具，政府就拥有了一部'望远镜’和一部'显微镜’，既从宏观角度看到当地整体产业结构，也从微观角度洞察当地政策情况，从而做出调整。”陈鹏宇介绍，未来在充分数字化基础上，还能精准分析企业在全生命周期发展过程中的资金、土地、人才等需求，政府可以进行针对性帮扶和引导，不断优化区域内产业结构，促进区域经济高质量发展。

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南湖样本

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促进政府治理及涉企服务的数字化转型，全国不只南湖一个区。但将改革的雷霆手段深入到政策拆解、企业数描等细微颗粒度层面，且发展如此迅速的，南湖区称得上标杆。

据南湖区政府相关负责人介绍，试运行1个月以来，南湖区“企明星”已汇集应用省市县数据128类19亿条，构建政策画像库（形成可机读政策单元763个）、企业镜像库（企业目录82282家中形成企业镜像3357组）、推演驱动台；横向协同16个涉企部门，纵向使用省市区一体化智能化公共数据平台（128类19亿条数据），点对点匹配企业1695家，服务企业申报73家。

好的实验开端为“南湖模式”的复制推广奠定了信心。前不久，浙江省经信厅调研南湖区，对“企明星”政策治理集成应用场景建设给予充分肯定，要求市、区做好对“企明星”建设的统筹支持，推进“企明星”应用试点取得实效，加快在全省推广应用。

以小切口谋划大场景，“企明星”正在释放强大的正能量。作为浙江数字化改革的探索之一，它尝试了全新的政府政策制定模式，通过数字化手段改变了传统的政府与公众的互动关系，重塑了政府政策治理和政策服务的标准范式，形成了全新的政府治理方式，撬动了区域治理体系和治理能力现代化。

中国社会科学院文化法制研究中心研究员徐斌认为，“企明星”打通政企两端数据，并提供驱动平台来模拟政策效果，无形中为政府提供了政策实施的技术专家。“有了这套系统，政府如同一位经验丰富、数据详实的风险投资家，能够精确把握资金分配所能带来的价值。南湖实践对我国未来产业政策制定极具价值。”

100年前，嘉兴南湖的一叶红船上，革命先辈们于飘摇风雨中劈波斩浪，毅然开启驶入新世界的壮阔征程。

100年后，携带着深入骨髓的首创基因，在红船起航地，南湖区再次率先奋起，开启政府治理和为企服务数字化智能改革创新。

这注定是一个缓慢而坚定的成长过程。但每解决一个真实、具体、明确的社会痛点，这个过程就会往前迈一步。数字时代的南湖经验，已经为浙江乃至全国提供了可参考的样本。

(结束）