林雪霏 I《条块结构中的地方政府“持续创新”行为》

条块结构中的地方政府“持续创新”行为

——基于P区政务数据共享改革的案例分析

作者简介

林雪霏，厦门大学公共事务学院政治学系副教授

【内容提要】地方治理研究的既有叙事普遍认为条块结构导致公共权力碎片化、治理僵化且难以协调。那么，现实中大量政府创新又是如何从条块结构中产生的？本文以P区应对政府数据共享难题的改革历程作为案例回应上述问题。各地在“放管服”改革的深入推进过程中普遍面临政务数据的“信息烟囱”困境，这便是条块矛盾的产物。P区在推动数据共享过程中采取包括内部整合、谈判交易与自主生产等能动性策略，形成了以创新应对创新问题、以创新扩展创新空间的“持续创新”行为。在追问基于条块矛盾形成的“信息烟囱”为何能够在条块结构中被突破时，基于结构与行动者互动视角的观察发现，原因主要在于关键行动者能动性地把握了条块结构所释放出来的机会空间以采取行动。其实，这种地方性持续创新的动力、策略与行动资源都来自条块结构在体制性调适中形成的多层次机会空间，包括在组织层面塑造以创新为使命的关键行动组织，基于组织间的相互依赖关系构建创新网络集群，以及借由组织场域的结构性变动与重构开发持续创新的契机。

【关键词】  条块结构  信息烟囱  持续创新  机会空间

导言

条块结构是中国行政运行的组织框架，也是政府行为的结构性基础，其背后是专业化与属地化两套治理逻辑的交互整合。关于条块结构，有观点认为这两种逻辑间的调适有助于应对中央统辖权与地方治理权之间、与多元化国家能力建构之间的内在冲突。以上是从体制维系的视角切入，当下沉到地方治理情境时，条块结构则普遍被视为行政体系“碎片化”的代名词，给政策过程带来权责混乱与协调障碍。然而，大量的地方创新也是在这一结构环境中产生的。这是否意味着条块结构在带来部门分割的阻碍效应的同时，也会为部门协同与治理创新提供弹性的组织场域？

“放管服”改革是对之前六轮行政审批制度改革的系统升级。相较先前改革的主要差别之一就是对数字化治理的重视，地方政府试图利用虚拟的信息平台联通部门实体，建设整体性政府。为此，改革的第一步，同时也是最重要的一步，就是要打破由条线主导的“信息烟囱”，实现政务数据横向共享。这是一场针对条块运行弊端的改革，同时又是在条块结构情境中推行，使之成为观察条块结构中创新行为的绝佳样本。P市在突破条块矛盾、推动政务数据共享的过程中形成了滚动推进的持续创新行为。本文将以此作为案例，基于行动主体与结构互动的视角围绕以下问题展开观察：在地方条块结构所构建的组织场域中，块块与条条围绕政务数据共享问题如何展开博弈？改革者采取了哪些创新策略去突破“信息烟囱”的体制性约束？而条块结构中能够释放出哪些机会空间以支持体制性调适和包容能动性创新？

条块结构研究的既有叙事与反思

“条”“块”是本土化的概念，是对中国横纵线交错的政府架构的形象表述。尽管相关研究仍在持续深入，但是在地方治理领域基本上延续着较为统一的叙事框架：条块结构造成了部门间的分割与公共治理的碎片化，应对条块矛盾的主要方式便是依托领导小组的“高位推动”或发起阶段性的运动式治理。这种叙事框架限定了条块结构研究的观察镜像，难以观照到它之于地方治理的其他样貌，例如条块结构与地方创新、结构性条件与行动者策略。若要更为全面地挖掘条块结构的组织关系与运行逻辑，有必要跳出既有的研究叙事以寻找新的研究视角与实证领域。

（一）文献述评

Lieberthal和Oksenberg提出“条条”与“块块”的分割使得政治权力呈现“碎片化”状态，政策过程充满部门间的讨价还价。这一观点打破了西方对社会主义国家“铁板一块”的刻板认知，也打开了针对中国条块结构的研究。就目前来看，既有研究主要沿着宏观与微观两个层面展开。

宏观研究是从国家权力配置的角度入手去勾画条块结构的基本形态。制度论认为条块关系并不必然造成条块矛盾。中国纵向权力由于呈现“上下对口，左右对齐”的职责同构，才造成了行政系统“碎片化”、难以达成政策共识以及管理低效。因而，需要科学设置央地事权才能走出“收死放乱”的怪圈。而体制韧性论则认为条块结构提供了典型的中国治理方式，形成了中央部委“属事责任”与地方政府“属地责任”的条块联动机制。更重要的是，治理任务在属地管理与垂直管理间的分配与转换，有助于化解多元化国家能力间的冲突、完成中央的“软集权”（Soft Centralization）。

微观研究则聚焦于条块结构造成的地方治理困境以及应对方式。学者们深入基层执法、行政审批及项目进村等不同治理领域，观察条块结构所带来的权责不清、部门间“地盘战”、协作成本大难度高及条条向基层块块“甩包袱”等治理困境。而应对条块矛盾的治理方式主要有两种。其一是成立领导小组。这一方式着力开发党政体制下的政治势能，在凸显任务重要性的同时统筹部门间协作，“高位推动”执行；其二是形成运动式治理。它推动条块职能转化，在叫停“条”的常规运行的同时，利用任务包干、行政考核、资源调配等政治动员形成跨部门合作的“暂时性合力”。两种方式同属体制性的动员机制，在地方实践中也经常被整合起来使用。

然而，仅仅依靠运动式治理难以有效应对所有治理任务中的条块矛盾。有研究发现阶段性的运动式治理容易造成治理过程的规则虚无主义与效果“摇摆”现象。这些治理局限意味着动员机制的适用范围是有边界的，它更适用于执行具体领域的专项治理任务，能够整合资源从重、从严、从快地实现目标。当涉及职责配置相关的体制改革任务时，暂时性的动员整合便会失灵。首先，这类任务无法再“像运动型治理那样通过叫停科层制的常规过程实现，因为其本身就是常规过程的一部分”。其次，它涉及条块既有利益的制度化调整，需要形成持续性的统筹能力。仅通过组建领导小组的方式难以建构这一能力，因为领导小组的高位推动也经常被科层消解或者是遭遇基层官僚的策略性应对。那么，在党政权威的高位推动之余，还需要哪些结构性或能动性条件的支持？这些突破条块矛盾的支持性条件是外生于条块结构的，还是源自结构内部？

（二）分析框架

中国渐进式的政治改革而今已进入深水区，必须直面那些“涉及重大利益关系调整，涉及各方面体制机制完善”的改革任务。条块结构作为基本的行政框架，其运行中的权责模糊、治理碎片化等问题也被纳入改革议程，行政审批制度改革便是其中的典型。

这类改革任务的关键特征就是结构性的自我变革，要在既有的条块结构中革新条块运行机制。在制度变革的组织场域中，结构与行动者是有机联系着的。结构自身的变动有赖于变迁推动者的塑造，至于谁能发展为占主导地位的变迁推动者及其所具有的策略选项，则受到政治环境与制度特征的影响。单一视角能够将议题探讨推向“片面的深刻”，但也容易陷入结构决定论或者忽视行动者的情境约束。本研究试图将行动者的能动性发挥置于条块结构的制度环境中，形成结构与行动者互动的分析框架（见图1）。

图1  结构与行动者互动的分析框架

条块结构是中国政府的基础性组织架构，也构成地方政府创新的制度环境。本研究从条块所形成的矩阵结构及两种权力逻辑的交互中理解“条块”。中国行政体制“通过层级化把整个行政区划切成了块块，又通过各层级对应的部门化把块块切成条条”，从而形成了“上下对口、左右对齐”的矩阵结构。条块结构中蕴含着两套截然不同的权力运行逻辑。“块”是以属地管理为原则，主要关注所在层级政府的利益，统筹辖区内的经济社会发展；而在运行机制上，它更注重结果导向，倚重权威资源、动员能力与政治激励推动执行。而“条”则是以专业管理为原则，它建立在专家治国的技术分工基础上，承担各专业领域的管理职能；而在运行机制上，它更近似科层制特征，强调规则导向与法规约束，在关注执行结果的同时对过程的程序性与合法性也相当重视。这两套逻辑无论在同级政府内部或上下级间，都很容易发生权力的交互与碰撞。

从行动者层面看，其实有关地方政府创新的既有研究已经关注到行动者的能动性及其面对条块壁垒时的策略考量。但是他们多将政府视为单一、理性的行动者，忽视了地方政府内部基于条块分割而造成的异质性以及部门间博弈。在地方行政过程中，虽然党政体制的强大动员效果是显性的，但是职能部门的能动性同样不容小觑，后者会借助党政优势资源推动任务执行或利用上下级合作互补推进治理创新。因而有学者提出“行政改革以关键部门为行动者，其策略和部门互动影响了最终的改革选项”。

至于结构与行动者间的互动关系，首先表现为行动者不是外来的，而是条块结构中的组成部分，具有不可退出性。一方面，不可退出性意味着改革成为行动者不得不完成的任务，而且随着上级或同级政府政治压力的强化，行动者就需要开发更多的能动性，多方调动资源以确保任务完成；另一方面，不可退出性也意味着行动者受制于所在环境，对于条块结构的改革行动也必须遵循条块结构的运行规则，即便引入新技术或新方法，第一要务仍是处理既有的“组织的、网络的、制度的安排”。

其次，结构与行动者间的互动关系表现为结构变动需要依赖行动者，行动者利用结构释放的机会空间推动了制度创新与结构优化。蒂利指出，在政治运行过程中，“任何政权都会创造出某种特定的'政治机会与威胁’的外部环境，诉求者有必要对此环境作出回应”。革命如此，改革更是如此。改革既要明确变革方向，又要控制速度和范围、协调各方力量，所以需要改革者敏锐地感知与把握制度环境的机会空间。条块结构原本就是具有较大灵活性的制度设计，它内在的结构冲突与过程性调适会经常性地释放出机会空间，行动者的能动性与创新策略就是通过充分开发这些机会空间才得以形成的。

应对“信息烟囱”的持续创新：

P区政务数据共享历程

P区位于我国东南沿海，原是F省县级行政区。为利用其区位优势开展对台交流合作，F省于2009年在原县域范围内设立市级综合实验区，次年升格为省级综合实验区并写入国家“十二五”规划纲要。作为省辖行政管理区的P区被授予设区市的管理权限，按照“区县合一”原则运行。2015年P区正式被纳入国家级自由贸易试验区的建设试点，2016年成为我国第二个国际旅游岛，获得更为充分的改革自主权。

作为多重试点，P区除了要探索两岸合作新机制外，还承担着深化体制改革的任务。“放管服”改革是一场系统性的体制改革，而不是一蹴而就的。P区在改革推进中为克服“信息烟囱”而开展了持续创新。

（一）P区“放管服”改革遭遇“信息烟囱”

P区成为综合实验区后就迎来了大规模的基础设施与项目建设。“时间紧、任务重”的建设需求与条块结构下繁复的审批流程形成了巨大的冲突，迫使P区管委会开始探索项目投资审批改革。从2014年由临时议事机构“马上办”牵头的并联审批模式，到2015年成立行政审批局后的综合审批模式，这些改革有效应对了权力碎片化带来的部门间协调障碍，将审批效能提高了近三倍。P区于2017年底将“放管服”改革扩展到涉民、涉企领域，并提出“一窗通办”的改革理念。此时，部门间的政务数据共享就成为迫在眉睫的难题。因为项目投资审批资料虽然众多，但主要是以增量信息输入与过程审核留痕为主，只要新建平台就能实现项目数据共享和“一企一档”的档案管理。而涉民、涉企领域的审批事项不同，多数事项办理都需要跨部门的多种政务信息的佐证与支持，此时阻碍数据共享的“信息烟囱”问题就凸显了出来。

“信息烟囱”的出现与我国政务信息化的建设历程相关。中央主导的电子政务主要是条线应用的业务系统，随着政务业务领域不断细化，即使同一部门内部也有多个独立的信息平台。“每一个金字工程建设起来，都是自中央到地方一根根粗粗的信息'烟囱’一竖到底，多由基层收集提供数据，助力中央建设部门实现业务管理信息化和决策科学化”，但这却严重影响到地方条块机构间数据共享的实现。

从表面上看，“信息烟囱”的影响源自技术层面，因为这些业务系统的建设层级及使用权限各不相同，而数据格式、系统等标准差异也造成数据传输的困难。但是，更大的障碍产生于条块关系中的部门利益，因而，它是职能部门基于权力与责任综合考量的理性结果。首先，“在政务领域，政务数据资源已经被认为是一种部门资产和资源，而在政府部门有人甚至把数据的拥有和使用定义为一种'权力’”。从本部门的利益出发，各职能部门都倾向于独占政务数据，以增加与其他部门的博弈能力；同时，这也是出于避责考量，特别是涉及个人隐私或公共安全的政务信息。面对突破部门规则的改革风险、信息泄露可能引发的问责风险，职能部门都倾向于采用事前避责策略，用制度、规则和程序等回应改革或将责任上移。此时，条块结构中的“双重领导”关系便为这些职能部门提供了合法性保护，使它们可以游刃有余地游走在条块之间。许多职能部门在访谈中都以受部门规章限制、涉及信息安全及无权限开放等理由，表达推动数据共享时的困难、不便和消极态度。

（二）P区推动政务数据共享的能动策略

在“放管服”改革向纵深发展时，政务数据共享难题是各地政府普遍面临的结构性困境。P区尽管拥有试点身份并持续获得上级领导“高度重视”，仍然没有足够的行政权限去正面冲击条条管理系统的体制壁垒。它只能依赖关键行动者在既有的结构环境中能动地探寻改革路径。2015年自贸区成立后将原行政审批处升格为局，在基本整合涉民、涉企及工程项目审批权的同时，还承担全领域信息化建设、项目招投标、“12345”机关效能考核三块职能。行政审批局作为P区行政审批改革的关键行动者，采取了多重策略创新政务数据共享的体制与机制。

1. 策略一：内部整合

在2015年的那一轮体制改革中，不动产中心、公积金中心、医社保中心、婚姻登记中心四个事业单位按照“机构、职能、人员、数据”全集中原则并入行政服务中心，成为其内设科室。与四个中心业务相关的审批职能也从各行业主管部门转移到行政审批局并授权行政服务中心行使。正是这次机构调整，使行政审批局的改革领域由项目投资拓展到公共服务。于是，行政审批局便将业务相关度较高的不动产、公积金、医社保三个中心进行整合，推行“一窗通办”改革。

对于老百姓来讲，只有一个政府，那就是中国共产党领导下为人民服务的政府，他们才不管什么土地部门、房管部门、银行、公证。原来叫做“政府端菜”，我端什么东西给你吃你就吃；“一窗通办”就是要改成“群众点菜”，老百姓/群众办什么事，政府下厨，部门之间去内部协调，后台去运作——（所有部门合起来）一个窗口对外。（P区行政审批局主要领导ZH，20200730）

“一窗通办”改革首先是在业务上进行审批事项标准化建设。将三个中心职能系统梳理为290个事项并明确每一事项所需材料、审核标准，最大限度地压缩自由裁量权。其次是在人员上将各中心办事人员培养为全科人才。在行政服务大厅设置“一口进、一口出”的综合窗口，任一窗口人员都需无差别地受理群众办理事项，再交由后台流转完成审批、审核环节。最后是在运行上持续调适优化。为提升民众办事的效率和满意度，改革团队设立引导台进行前期指导、通过取号技术区分快慢件以避免“快件等慢件”并开发政务网络平台与自助终端办理。利用机构整合后的协商便利，他们还尝试跨业务合作，例如针对企业的医社保联办。

有很多企业反映说既要办医保、又要办社保。医社保联办就是把这些事情融在一起，一次性办理。我们其实是一个部门，只要各业务负责人相互知会一声。通知完之后，某个部门收完材料就直接可以在几个部门间轮转。对群众来说，他在窗口上就可以直接全部办结。（P区行政服务中心“一窗通办”业务骨干ZZX，2020102）

上述业务、人员与过程层面的高度整合都建立在数据有效共享的基础上。“一窗通办”所涉及的业务都在P区网上办事大厅上受理。这是个区级自建的政务平台，由行政服务中心负责。由于属于部门内部的业务融合，这个自建平台与既有业务系统之间围绕数据共享的协商成本很低，通过第三方外包又可以实时解决数据传输的技术问题。因而，虽然没有建立统一的数据仓，基本能够有效满足三类业务间的数据共享需求。

目前一般一个窗口对应三台主机，这三台主机分别对应不同的业务部门的系统……都是我们自己的内设科室，包括人员安排、数据共享都比较便利，调度灵活，这是我们的制度优势。（P区行政服务中心“一窗通办”业务骨干CS,20201026）

2. 策略二：谈判交易

与“一窗通办”内部业务的数据共享状况不同，当这些业务想使用其他部门的数据时却往往困难重重。例如，不动产登记和税收办理环环相扣，改革团队试图开发与税务业务联办。但由于两者的信息系统没能打通，所谓的“业务联办”只能是由“一窗通办”窗口一并受理税务相关材料，再人工递交到税务窗口计税。面对跨部门的数据共享需求，行政审批局只好采用谈判交易策略。

这个东西啊就像《水浒传》里说的，打得赢就打，打不赢就“招安”——互相交换各自想要的东西，这很公平嘛。（P区行政审批局主要领导ZH，20200730）

为了在数据交换的部门博弈中拥有谈判资本，行政审批局及行政服务中心注重积累和开发自身优势资源。首先就是采用“以数据换数据”的谈判交易的方式。“一窗通办”所拥有的社医保、不动产等政务数据，以及P区网上办事大厅的累积信息，形成了可观的数据池塘，基本涵盖了自然人、法人的基础信息及不动产数据。一旦其他职能部门在其业务办理中需要使用这些数据，就可以“拿我有的换他想要的”。

其次是采用“以职权换数据”的威慑交易的方式。除了行政审批职能外，行政审批局还有两类重要的业务领域。第一类是负责全领域的信息化建设。当前条线部门的业务管理与上传下达高度依赖信息化，除了需要持续完善既有系统或开发新功能，一般还会沿用原系统开发商以回避技术壁垒问题。行政审批局内设“智慧岛”科室，负责全区信息化工程建设，拥有对信息化建设项目立项、拨款和验收的全流程管理权限。行政审批局利用该职权一方面可以促使新建系统接入P区自建政务平台，另一方面可以督促开发商应对既有数据在跨部门整合中的技术障碍。第二类是负责全领域“12345”效能办的绩效考核。“12345”便民服务热线是民众向政府咨询求助、提出意见建议和举报投诉等的热线电话，由行政服务中心内设科室负责。它涉及实验区管委会内部所有职能部门，考核结果与部门绩效直接挂钩。当行政审批局对各职能部门的绩效考核拥有举足轻重的影响力时，就意味着该部门获得了在谈判交易中的相对优势地位。

12345主要是扣分项，如果有其他重大事件的发生，比如遭到投诉或是有影响到单位整体形象的事情发生的话，是一票否决的，当月的绩效全部扣除，这个是比较严厉的。（P区行政服务中心服务质量监督科WSH,20201026）

3. 策略三：自主生产

所谓“自主生产”，就是自行筹建区级政务大数据库，以此替代联通既有信息平台的原有方案。这一行动策略本质上是行政审批局在条块结构中的职能扩张。唐斯提到“官员们有强烈的动机通过'捕获’现在由其他官僚组织执行的职能来扩张自己的活动范围”。

其实个人申请资料的最大掌握者是我们政府。如果是政府部门之间能够通过数据调动整合在一起的材料，就无需当事人提交。因此，需要把所有数据集中在一起，互相抓取，形成一个强大的“中央厨房”以支撑每一个部门的审批。（P区行政审批局主要领导ZH，20200730）

行政审批局的扩张动机首先来自绩效差距。P区现有的政务数据共享状况与改革者所描述的理想目标之间存在相当大的绩效差距。眼见既有信息系统的整合联通难以实现，他们便决定寻找令其满意的替代方案。其次是为了获取自主权。持续的部门间谈判交易会产生高额的沟通成本。行政审批局试图通过自建数据库以获得稳定的数据支配权，并且这也将使该部门在条块结构中获得更为关键的地位。

行政审批局所具有的信息化建设职能为数据库建设提供了技术与经费保障，但是仍需应对条块规则中的三个关键问题。

第一是数据的安全性问题。根据信息系统的重要程度、业务特点及安全威胁风险，各业务系统都需要设定相应等级的安全保护。等级越高，信息安全设施建设的投入越多，相关的管理规范和技术标准也就越严格。为回应其他部门对于数据安全的质疑，行政审批局决定不计成本，按照最高安全保护等级进行建设。

第二是数据的拥有权限问题。条的设置遵循国家职能分工的专业化逻辑。因此，“法定职权”成为判定部门行为是否具有合法性的公认标准。“把数据汇给档案局是法定职能，是法律承认的。不管哪一个部门都必须提交”（P区行政审批局主要领导ZH，20200730）。因此，行政审批局为了解决权限问题，向上级申请将档案局合并了进来。

第三是数据来源问题。如何在既有信息系统之外寻找数据获取方式，这是平台建设的最大难题。改革团队是通过存量和增量两个思路来策划应对方案的。首先是开发档案部门的存量资源。P区采取大档案管理体制，各业务部门并未另行设置档案馆，大量基础资料都需要归档到此，这为新建平台提供了海量数据。他们正在对既有档案进行数字化处理，进而整合为“一人一档，一企一档”的管理模式，这便是他们提出的“档案+大数据”改革。其次是利用区级网上办事大厅汇聚增量数据。在省级权威推动下，P区职能部门都统一利用网上办事大厅受理政务服务事项，在分类分发到各自业务系统办理后再汇总回网上办事大厅输出。这种“平台组织”的运行特征使得网上办事大厅积累了丰富的增量数据。

这其实是一个反哺的过程。从网上办事大厅去提交办事材料，申请办某件事情，这些数据会进入各业务系统，业务系统要把这些数据反哺回来。这样，这个行政审批系统就拥有了整套数据，可以归区里统筹使用。（P区行政服务中心档案与大数据科业务骨干ZSD,20201027）

（三）地方政府改革中的“持续创新”行为

P区推动政务数据共享的一系列行动策略呈现出历时性持续创新的特征，具体表现为以创新应对在先前创新中遇到的困境，在创新过程中继续拓展可创新的空间。在长时段、复杂情境下的“持续创新”行为，很难简单被划归为突破性或渐进性类型，更多是渐进性改进与突破性创新的相互作用。这类创新涉及人与技术、流程的复杂交互，需要同时整合技术层面与组织层面的创新。

目前对于持续创新的研究主要集中于企业组织，但是嵌入条块结构的地方政府，在设法应对体制性困境时更凸显出持续创新的行为特征。以新的治理技术解决特定的体制性问题，需要将其嫁接到原有技术秩序中持续调适，同时回应创新过程中的非预期现象。因而，有学者指出“地方自主探索的创新很多时候有其内在的自我扩张性，不一定完全是'顶层设计’所能决定和控制的”。

P区政务数据共享改革中的“持续创新”行为，首先表现为以创新应对创新问题。行政审批局的“一窗通办”改革最初仅限于部门内部，以便民为原则对医社保、公积金、不动产三块业务进行深度整合和流程再造。在改革中，基于民众需求或属地业务的管理优化经常需要跨越条条间的职权边界，产生了跨部门数据共享的刚性需求。高层领导的精力、时间等资源稀缺，日常政务中烦琐的协调任务依赖于各部门或各地区间自行谈判、协商，这是职能部门间在常规行政互动中的惯习。为了在部门间博弈中达成目标，主导者会策略性地运用本部门在职权、信息等方面的比较优势增强自身的议价能力。然而，基于谈判交易所获得的数据一般都是通过开放查询端口实现的。这种方式只能满足现有业务需求，一旦形成新的数据交换需求，就需要伺机开启新一轮谈判。除了高额的谈判成本外，这种共享方式也限制了大数据应用的开发。现有的诸多信息平台间难以实现数据联通共享，这便促使改革者提出并实施自建数据库的替代方案。这一系列改革策略的形成逻辑是以创新覆盖创新，用新的创新方案应对当前创新中遇到的问题。

其次，这种“持续创新”行为体现为以创新扩展创新空间。“一窗通办”改革的初衷是行政服务中心在机构归并后的业务整合。因而，一开始是在社保、医保、不动产、婚姻登记四个中心内部各自开展审批事项的标准化梳理并在各中心所辖窗口推行业务通办。这一改革带来了民众满意度的明显提升，推动了行政审批局由业务系统内部整合扩展到多业务系统间整合。“一窗通办”模式以民众需求为出发点进行业务整合，这对于数据共享、人员专业能力、业务流程衔接、服务环境配套等都提出了更高要求。因而，包括业务信息系统对接、审批流程设置、大厅服务安排、叫号程序设置、人员培训等都是在改革实践中逐步摸索完善的。与此同时，网上政务平台的运营也为持续创新扩展了行动空间。建设区级网上办事大厅是上级布置的任务，但是，深度开发这一平台功能的根本动力出自行政服务中心。改革团队希望通过开发网上平台业务来应对中心当前的运营困境，包括持续被上级部门抽调而导致的人员不足，以及通办业务需求与员工能力间的差距短期内难以弥合等。在上级的权威推动下，P区网上办事大厅与各业务部门都完成了系统对接，转变为汇集多部门业务、重构部门间合作方式的“平台组织”，从而为行政审批局的自建数据库方案提供了主要的增量数据来源。由此可见，P区推动政务数据共享的每一个创新策略都在拓展新的创新可能和创新需求，客观上推动各条条的部门运行由封闭走向开放。

持续创新与条块结构：

体制性调适的机会空间

呈现条块矩阵的行政结构经常被打上“稳定”“保守”乃至“僵化”的标签。那么，为何置身条块结构中的P区能够推动政务数据共享改革走上持续创新轨道？该疑问促使我们重新审视条块结构。职能制与层级制的条块组合在为既得利益者提供结构性支持的同时，也会为地方体制性调适释放机会空间，关键行动者的创新动力与策略选项就源自这些机会空间。下文将从组织内部、组织间、组织场域三个层面讨论条块结构所释放的机会空间，以及它们何以促成P区政务数据共享改革中的持续创新。

（一）关键行动组织：持续创新的引擎

体制改革任务的持久性与专业化特征决定了仅仅依靠领导小组与运动式治理很难突破条块结构竖起的体制性壁垒和锁定状态。首先，块块的属地管理具有多目标取向，因而，党政领导者的注意力资源处于经常性的转换之中，这使得动员机制式微且创新动力被弱化。其次，体制改革涉及专业的方案设计、繁重的部门协调和持续的跟踪调适。然而，作为临时统筹协调机构的领导小组，其精力、时间与专业知识都有限，与此同时，既有职能部门出于部门利益考量则天然地排斥这一改革。

P区政务数据共享改革的持续推进，得益于它们在条块结构中塑造出以创新为使命的关键行动者。行政审批局及其执行者（行政服务中心）作为区别于既有职能机构的新力量，持续充当了创新引擎，从而使P区政务数据共享改革获得了持续推进的创新动力和可行方案。行政审批局的核心职责之一就是“牵头推进实验区行政审批及公共服务制度改革”，包括整合各职能部门的行政审批权限、重构行政审批运行规则等。换言之，改革是它们组织存续的合法性来源，也成为它们在专业化职能分工中的自主性领域。

作为体制改革者，行政审批局及其执行者对于行政运行具有区别于既有机构的新理念，并且扮演着政策企业家角色去持续开发本地化的创新方案。创新知识既来源于地方间的组织学习，例如“一窗通办”改革就是将浙江省“最多跑一次”的改革经验在部门内部进行试验与优化，同时，也存在条块壁垒对抗中相机生成的创新策略，例如，创造性地利用合并档案局来获取数据拥有的职能权限。

作为关键行动者，实施决策的能力与决策同样重要，而前者与其所拥有的权力和资源紧密相关。相较于行政服务中心（事业单位），行政审批局的职能部门身份为其提供了体制性的合法地位和较为充足的行动资源。首先是相对集中的行政审批权限；除涉及国家安全与公共安全外的审批权权限都汇聚于行政审批局，成为行政管理过程中名副其实的前端机构。其次是信息化建设与“12345”的部门效能考核权。这两项职权与其他部门的绩效考核和信息建设工程息息相关，从而使其在地方行政网络中获得可以影响他人的优势地位。第三是领导权威的注意力资源。行政审批局承载着P区试点叠加的改革使命，因而持续获得领导的重点关注。这虽然不是实质性资源，但是提升了组织权威，也为改革中扩展创新空间提供了可能性。

改革绝对是“一把手工程”，甚至是省委的“一把手工程”。改革到现在，我接待的部长有三百位以上。省委书记、省长每年都来，书记还说过一句“不换思路换脑袋。不把权力交出来，迟早要把人交出来”。体制内的人都听得懂这句话。（P区行政审批局主要领导ZH，20200730）

（二）组织间相互依赖：持续创新的网络集群

条块结构造成了决策权力的分散化，但也使得每一个机构都嵌入于整个地方行政运行中。由此，关键行动者便可以通过网络关系与各种相互依赖，影响到其他给定组织的行为，组建持续创新的网络集群。P区参与政务数据共享改革的网络集群是基于等级权威（条与块之间）和治理合作（条与条之间）而形成的依赖关系。这种依赖既有对行政资源的依赖，也涉及对合法性、竞争、合作的社会关系的依赖。

首先是职能部门（条）与地方政府（块）之间。专业管理的职能部门掌握业务领域中法规、项目的执行权限，而属地管理的地方党政机构则拥有包括财政、人事等在内行政资源条与条之间由此形成资源互补但不对称性的结构依赖关系。对于多数“双重管理”体制下的职能部门而言，相较于上级职能部门的业务指导关系，地方政府对其具有行政领导关系的实质权威。这种不对称依赖使得地方政府在权力角力中占据优势，其议程设置也具有更为强势的影响力。面对“一把手工程”的放管服改革，各职能部门无法轻易选择退出，必须完成区里布置的基本改革任务，例如，将部门审批权限转移出去、业务入驻网上政务大厅、回应改革方案的内容要求（至少形式上）等。由此，创新网络的组织框架便得以基本搭建起来。

而网络集群内的主体间紧密程度则是由职能部门间（条与条）的相互依赖关系所决定的，特别是主导改革的核心部门与其他部门之间。向块借势只是暂时性动员，而且职能部门仍可以借由合法合规和行政权限等理由弱化改革成效。因此，改革者需要开发自己的组织间依赖关系。公共事务的复杂性经常超越单个部门的职能边界，需要部门间长期开展联动协作。与此同时，行政管理流程的严格化与规范化，也形成了部门间一定程度的竞争或制约关系。职能部门间在公共治理与行政运行过程中的合作或制约，就构成了相对对称的过程依赖关系。在这种依赖关系中获得影响力的方式之一就是“互惠法则”，也就是在共识性的游戏规则下开发可重复博弈的谈判资源。行政审批局利用手中所掌握的、对内监管与对外治理的权限资源开展议程设置、拉拢其他职能部门，在持续的改革举措中潜移默化地聚拢创新集群。

（三）组织场域：持续创新的结构性基础

组织场域是组织间形成的制度化与认可度较高的结构性领域。地方条块场域会对内部组织产生影响和塑造作用，这不仅表现为提供共识性规则与行为预期，还会形塑组织的运行形态。相较于组织个体与组织间两个层次，组织场域层次所释放的机会空间影响更为广泛且更具结构性特征。

P区条块场域的显著特征就是阶段性的变动与调适。从体制层面看，条块结构为适应单一体制下的大国治理需求本就具备灵活调适的功能。而P区自设立起就在探索体制改革，这就使其行政体制长时段处于调适和形成过程中。P区在设立之初是按照大部制原则设置了“一办三局”体制；随着区县职能的合并与上下级衔接与协调需要，机构部门持续增加，仅区直机关就增设至28个；被评为自贸区后重新调整管理体制，纵向上将乡镇并为四个功能片区，形成区-片区两级架构；横向上将党政工作机构压缩至16个，并探索出综合审批、协同监管与集中执法的行政格局。

“组织场域的稳定性是决定任何一个给定组织中的各种变迁的可能性的主要变量之一”。P区条块场域的持续变动使得稳定的权力体系与场域惰性较难形成，便于改革者能动地开发创新性资源。2015年那一轮机构调整将医社保等民生事项的审批权、人员及信息资源都并入行政审批局，这不仅帮助行政审批局“把自己的体量做大”，还推动P区“放管服”改革由工程项目领域快速扩展到公共服务领域。为了获得自建数据库的法定权限并降低跨部门交易成本，行政审批局主动开发场域性资源，打出“档案+大数据”的创新品牌向上级申请将档案部门合并进来。

省级统一部署下的网上办事大厅运行同时构成了对P区条块场域的结构性重塑。虚拟政务平台是信息技术推动的结构性变革。它虽然依托于离散的条块部门实体，但是模块化结构将其整合为松散耦合的平台组织形态。更重要的是，它是“一种协作性极强的组织策略”。进入平台的职能部门都需要根据平台规则对政务流程、自建系统等进行全面改造，包括审核流程协作、数据对接传输等。这些整合性的改造虽然没有冲击条块组织实体，但是真正地触及行政审批改革的核心领域，并形成了一种支持创新的专业化环境。改革团队借由这一平台对创新意识、规范进行有意识的制度化，由此潜移默化地改变其他职能部门的惯习。

结论与讨论

本文经由个案研究展现了P区在推动政务数据共享改革的持续创新过程，试图回答为什么基于条块矛盾形成的“信息烟囱”能够在条块结构中被突破、行动者的能动性与结构所释放的调适性机会空间是如何有效结合的等问题。研究发现：第一，“信息烟囱”的形成表面上是技术问题，核心障碍源自职能部门基于权力与责任综合考量的理性结果。第二，作为关键行动者的改革部门在遭遇条块障碍时，采用部门内部整合、部门间谈判交易、扩展职能自主生产等能动策略，从而形成以创新应对创新问题、以创新扩展创新空间的“持续创新”行为。第三，地方性持续创新的动力与行动资源来自条块结构为体制性调适而释放的多层次机会空间，包括在组织层面形成以创新为使命的关键行动组织，借由组织间的相互依赖关系构建创新网络集群，并且借由组织场域的结构性调适与重构开发持续创新的契机。

本研究旨在深入挖掘条块结构与地方创新间的关联。在条块结构的既有研究叙事之外，挖掘这一结构为体制性调适所释放的多重机会空间，并探究如何形成推动体制改革任务的持续性创新能力。从这个角度看，P区相对于常规行政建制的地方政府而言有其特殊性，但基本呈现出地方自主探索体制改革的典型特征及结构与行动者之间的互动关系。另外，需要说明的是，对于条块结构及其机会空间的探讨并未否定党政权威“高位推动”的作用和影响力。本文恰是在确保改革政治势能的前提下，补充探讨结构环境对于“深水区”体制改革所提供的其他支持性条件。

该案例中P区行政审批局及其团队积极创新的表现与现实中部分职能部门保守业务领域、不愿跨界的表现形成鲜明对比。从案例过程看，P区行政审批局持续创新的能动性源自动力、能力、保障三个方面。从动力上看，相较于业务领域常规化的条条部门而言，行政审批局是以“改革”为使命创设的职能机构，持续创新是其合法性来源和组织职责。至于能力，一方面来自其部门领导者的人格特质与执行团队的业务能力，另一方面来自构成部门间谈判资本的行政职权及其资源。除了上文提及的审批局核心职权外，在访谈中能明显感受到改革领导者的远见与魄力、执行团队成员娴熟的业务能力与坚持精神。此外，多重试点叠加的改革环境与权威领导的高度关注，则为其创新提供了可持续的保障。由此可见，塑造持续创新的关键行动者，需要体制环境、组织特性、改革团队等多重条件的共同支持。任一支持性条件的缺失都可能阻碍持续创新的推进，这也是目前体制改革普遍难以取得实质性突破的重要原因之一。

参考文献（略）

文章来源：《学海》2021年第3期