【原】银保监会定调2021年下半年工作方向

任博Abner 2021-07-31

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【正文】

2021年7月27日，银保监会召开全系统2021年年中工作座谈会暨纪检监察工作（电视电话）座谈会（7月30日才刊发会议内容），从“防范化解金融风险”、“推动金融供给侧结构性改革”和“不断提升金融服务实体经济能力”等三个维度明确了下半年工作方向。

一、继续防范化解金融风险：下半年工作集中在八大领域

防范化解金融风险是一项持久战，主要集中在高风险机构处置、高风险影子银行规模压降（较历史峰值已压降23万亿）、互联网平台企业整改、房地产行业强监管、严惩违法违规行为（今年上半年共处罚机构1420家次、累计罚款11.55亿元、处罚责任人2149人次）等领域。下半年的工作主要集中在以下几个方面：

（一）按照“一行一策”“一地一策”原则，加快高风险机构处置

目前银保监会已经处置了很多高风险机构的风险（如包商银行、恒丰银行、锦州银行、部分信托公司以及部分农村金融机构等），后续还将继续加快高风险机构处置，且会更加细化和具有针对性，主要借助地方政府的力量来化解农村金融机构（含村镇银行）。

（二）加大对违法违规股东惩处力度

1、股权和公司治理是近年来的监管重点（详情参见如何理解监管部门对关联交易与股权治理的政策约束？），而大部分高风险机构的问题症结基本上亦可归结为股权和公司治理问题。目前来看，违法违规股东的问题主要集中于通过隐藏实控人、隐瞒关联关系、股权代持、表决权委托、一致行动约定等隐性行为规避监管，而监管部门则通过限制市场准入、并购重组、引入战投、责令转让股权、限制股东权利、分批次公开违法违规股东、借助司法力量打击、实施信用惩戒等方式推动整改（两年以来已经清退违法违规股东2600多个）。

2、在股权和公司治理方面，银保监会亦继续贯彻“穿透监管”和“实质重于形式”原则，通过银行保险机构公司治理准则、大股东行为监管指引、关联交易管理办法、董事监事履职评价办法、公司治理三年行动方案等重要监管规制来推动专项整治工作常态化，落实股东承诺制、加强股东穿透审查、规范大股东行为、持续清理违法违规股东、建立重大违法违规股东常态化公开披露机制、建立关联交易监管系统、提升董事监事履职能力、完善“三会一层”履职评价与运行规则、倡导合规文化建设等持续提升公司治理水平。

（三）积极应对不良资产集中反弹

不良资产集中反弹预计主要集中在实施还本付息延期的中小微企业、因房地产行业整顿的部分地产企业、偿债压力较大的地方融资平台和部分大中型企业等领域。其中，部分中小金融机构面临的形势可能更为严峻。

预计银保监会将继续督促金融机构通过做实资产分类、加大拨备计提力度、拓宽不良资产处置渠道、建立不良资产监测制度、严控多头过度授信、配合整顿隐性债务、强化项目最终用途和实际还款来源合规性审核等方式来前瞻应对不良资产反弹，推动更多更快处置不良资产、遏制增量风险。

（四）严防高风险影子银行死灰复燃

截至目前高风险影子银行业务已较历史高点大幅压缩23万亿元左右，这实际上是一直以来监管部门整治金融体系脱实向虚现象的成果，即不断降低金融体系内部杠杆率，持续压降同业理财、同业投资、委托贷款和信托通道业务。不过我国高风险影子银行业务具有典型的“体系内”和“类信贷”特征，虽然规模已压降较多，但存量规模依然较大，稍有不慎就极易反弹回潮。

银保监会将会继续防止金融机构通过交叉性金融产品无序加杠杆，将各种“类信贷”新花样遏制在初期阶段，对高风险影子银行业务的新形式新变种露头就打，对理财存量资产处置不力的机构加大监管力度。

（五）继续加强房地产行业监管

房地产行业是今年以来的政策聚焦点（详见房地产市场再迎重磅政策），政策导向是持续遏制房地产泡沫化金融化、落实房地产金融审慎管理制度、降低房地产贷款集中度、遏制投资性购房需求，以实现十四五规划提出的“推动金融、房地产同实体经济均衡发展”目标。预计银保监会将会继续配合地方政府落实好“一城一策”调控政策、定期开展压力测试、严格落实贷款“三查”要求、降低房地产押品依赖度、严格执行“三线四档”和房地产贷款集中度要求、防止银行保险资金绕道违规流入房地产市场以及规范开发贷款、个人住房贷款等管理。

（六）深入整治保险市场乱象

2021年4月8日，银保监会印发《关于深入开展人身保险市场乱象治理专项工作的通知》（银保监办便函（2021）477号），明确围绕销售行为、人员管理、数据真实性、内部控制等方面开展专项治理行动，并明确各银保监局应于2021年11月1日前向银保监会人身保险监管部报送专项工作报告。其中，销售行为方面重点治理销售过程中误导消费者、异化产品、管理失当等行为，人员管理方面重点治理弄虚作假、松散失序等行为，数据真实性方面重点治理通过虚假承保、虚列费用、虚挂业务、虚挂人头套取资金、账外暗中支付手续费等行为，内部控制重点治理业务控制、财务控制、高管履职、风险管理、内部监督等存在的问题。

（七）依法规范互联网平台金融业务

规范互联网平台金融业务的举措预计主要体现在（1）依法将金融活动全面纳入监管，对互联网平台开展金融业务实行统一监管，对同类业务、同类主体一视同仁；（2）防止资本在金融领域的无序扩张和野蛮生长，遏制垄断与不正当竞争行为；（3）加强对银行保险机构与互联网平台合作开展金融活动的监管与整治力度（集中于暴力催收、息费定价过高、消费者权益保护等现象），同时规范互联网平台公司过度采集和使用数据。

（八）研究遏制非法金融活动的长效机制

2020年12月21日国务院常务会议通过了《防范和处置非法集资条例（草案）》，2021年2月10日《防范和处置非法集资条例》（国务院737号令，2021年5月1日施行）正式公布，算是非法集资领域第一部正式法规文件。

具体来看，银保监会将着力推动推动《防范和处置非法集资条例》落地实施，及时完善配套制度，加大对非法金融以及“无照驾驶”打击力度。同时会高度警惕私募基金、财富管理、房地产等领域涉非风险趋向，密切关注打着区块链、虚拟货币以及解债服务等旗号的新型风险，紧盯养老服务、涉农组织、民办学校、线上教育等民生领域，对侵害弱势群体利益的非法集资尽早发现，露头就打。

二、推动金融供给侧结构性改革

（一）“一省一策”探索农信社改革模式，提高省级管理机构的履职能力

1、农信社改革近年一直是政策重点，我们看到近期多数农村金融机构相继通过重组、合并等方面组建农商行，部分地区亦明确了按照“摸清底数、处置风险、注入资本、转换机制”的思路，而之前银保监会亦印发了中小银行深化改革和补充资本工作方案，允许地方政府发行专项债券补充中小银行资本。

2、农信社改革推进中，政策层面特别强调要保持农信社和农商行县域法人地位总体稳定。例如，广东省银保监局通过“确产权”“缩股份”“打内鬼”“捉老赖”等创新做法，啃下农合机构问题股东清理、不良贷款清收等多年难啃的“硬骨头”；通过“注资、注制、注智”的创新理念，打破农合机构风险“周期律”，推动全省农合机构风险总体得到化解，初步形成因地制宜、适度多元的农合改革“广东模式”，受到监管部门的鼓励。

3、那么该如何理解“提高省级管理机构的履职能力”呢？这里可以参照一个案例。2017年，原银监会对内蒙古、江西、河南、广东、四川等5家省联社进行现场检查发现其存在一些突出的违法违规行为：（1）对农合机构偏离支农服务主业没有有效纠正；（2）在落实风险防控处置责任方面履职不力，导致辖内风险持续积聚，高风险机构数量上升，对地方金融安全造成较为严重的影响；（3）部分省联社严重违反监管规定，违规设立实体企业、未经批准超范围开展业务等，个别省联社甚至越权干预农合机构经营决策，违规牵头组织发放大额、异地、非涉农贷款，形成大额风险暴露；（4）高管人员违规履职问题突出。上述五个行为可以视为省级管理机构履职能力不足。

（二）推进政策性银行分类分账改革

“以政策性业务为主体，分账管理、分类核算”的政策性银行总体改革目标一直是政策努力方向（详情参见政策性银行手册（2021年版））。从具体方案上来看，开发性、政策性银行要明确细化业务边界，落实开发性政策性业务和自营性业务分账管理、分类核算要求，强化法规约束、资本约束和市场约束，有效服务国家重大战略和薄弱环节。

（三）首次提出“规范大型银行综合化经营”

1、此次会议首次提出“规范大型银行综合化经营”，值得特别关注，从“规范”一词来看，导向上应该是比较严。我们理解，监管部门是想推动大型银行的综合化经营朝着“做强”上下功夫，而不是一味做大做全，进一步整合各子公司。

2、会议还提出“建立理财公司与母公司的风险隔离机制”，目前资管新规过渡期只剩下5个月，而脱胎于银行的理财公司尚没有真正实现风险隔离，独立性和运营能力还比较弱，与资管新规初衷有所背离，后续可能会有相关细则出台。

（四）引导信托公司转型

信托公司的转型应主要体现在：（1）鼓励信托公司回归“受人之托、代人理财”的职能定位，大力压降通道类和融资类信托业务，积极发展服务信托、财富管理信托和慈善信托等本源业务；（2）优化信托公司公司治理机制与内部控制机制，强化独立董事监管，提高独立董事履职的独立性（如明确要求独立董事在同一家信托公司任职时间累计不得超过6年）。

需要指出的是，2021年7月30日银保监会发布的《关于清理规范信托公司非金融子公司业务的通知》便以“压缩层级、规范业务”为主要思路，提出要加强信托公司境内一级非金融子公司管控，具体体现在：

1、信托公司不得新增境内一级非金融子公司。已设立的境内一级非金融子公司不得新增对境内外企业的投资，可选择保留一家目前从事特定业务的境内一级非金融子公司。

2、规范信托公司选择保留的境内一级非金融子公司的新增业务，并对其存量业务提出要求，相关企业原则上不得新增业务。

（五）首次提出“研究非银机构量化监管要求”

“研究非银机构量化监管要求”是首次提法，目前对非银机构的监管更多是基于定性层面，约束力不够，处罚标准不一，使得非银金融机构乱象频出。后续将更强调通过量化指标来加强监管。

（六）再提“中小金融机构微观治理”

会议提出“持续改善地方中小金融机构微观治理”，应该说这已经是第二次提及“中小金融机构微观治理”这一问题了。2021年4月8日，金融委召开第五十次会议（详情参见金融委重磅发声），其主题便是研究加强地方金融机构微观治理和金融监管等工作，即要明确地方金融机构专注主业、立足本地、回归本源、完善公司治理、强化审慎经营，不过度追求规模扩张和发展速度，意味着近期以来针对地方金融机构的贴身式监管以及高压监管态势仍将持续。

同时先前政策层面亦明确要支持中小银行多渠道补充资本金，继续推动发行地方政府专项债补充中小银行资本，推动大型银行向中小银行输出风控工具和技术。此外从定位上看，城商行还要建立审慎经营文化，合理确定经营半径，服务地方经济、小微企业和城乡居民；农村中小银行则要坚持支农支小市场定位。

（七）保险方面四举措

主要指“规范发展第三支柱养老保险”（如研发满足消费者终身、长期领取需求的多样化养老保险产品、开发养老型储蓄和理财产品）“完善健康保险监管制度体系”“推动巨灾保险试点和立法，将更多的自然灾害纳入保障范围”“提高安全生产责任保险保障水平”等四方面内容，这里不再赘述。

（八）持续抓好高水平对外开放措施落实，首提“稳定外来投资者预期”

这里“稳定外来投资者预期”是值得关注的提示，即后续金融开放力度和步伐会进一步加大加快，按照外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度全面实施，以达到稳定外来投资者预期的目的。

三、不断提升金融服务实体经济能力

（一）围绕“十四五”规划，引导银行保险机构增加中长期资金供给

会议提出要引导银行保险机构增加中长期资金供给，保障国家重大战略、重点项目的融资需求，优化满足互联互通的基础设施建设项目的融资需求，即提升中长期贷款占比。这一政策意在引导银行保险机构服务国家区域经济战略，着眼于稳增长目标，对新基建以及地方政府债配套支持项目应加大支持力度。

（二）研究出台“银行保险业支持科技自立自强的指导意见”

十四五规划（详情参见全面剖析《十四五规划和2035年远景目标纲要》）提出“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑”，并明确提出“完善金融支持创新体系，鼓励金融机构发展知识产权质押融资、科技保险等科技金融产品，开展科技成果转化贷款风险补偿试点”。为此会议明确后续银保监会亦将出台“银行保险业支持科技自立自强的指导意见”，鼓励积极探索促进科技创新的各种金融服务：

1、扩大对战略性新兴产业、先进制造业的中长期贷款投放。

2、鼓励保险资金通过市场化方式投资产业基金，加大对战略性新兴产业、先进制造业的支持力度。

3、鼓励银行业金融机构发展科技金融业务，稳妥开展外部投贷联动。

4、支持银行业金融机构向科技企业发放以知识产权为质押的中长期技术研发贷款，试点为入选国家人才计划的高端人才创新创业提供中长期信用贷款。

5、支持保险资金、符合条件的资产管理产品投资面向科技企业的创业投资基金、股权投资基金等，拓宽科技企业融资渠道。

例如，厦门银保监局在《关于银行业保险业高质量服务厦门建设“两高两化”城市的指导意见》（厦银保监发（2021）44号，2021年4月21日发布）中便提及“利用投贷联动、股债联动等产品完善金融支持体系，利用产业引导基金为企业提供覆盖全成长周期的金融产品，运用技改服务基金支持企业实施技术改造创新和增资扩产，鼓励开展知识产权质押贷款，实现科技担保贷款、中小型科技企业保证保险贷款”。