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作者：蔡小雪（最高人民法院行政庭原审判长） 1991年10月10日，上海远洋运输公司对被告宁波卫生检疫所对其所属的“抚顺城”轮所作的卫生检疫行政处罚决定不服，向浙江省宁波市海曙区人民法院提起行政诉讼。该院受理后，鉴于该案在宁波市影响较大，依照1989年《行政诉讼法》第23条第2款的规定，报请宁波市中级人民法院（以下简称宁波中院）审理。宁波中院决定审理该案。 当时，行政诉讼法虽已施行一年多，但很多行政机关还不适应当被告，一旦他们作出的行政行为，被公民、法人或者其他组织告到法院，就会通过他们的上级部门直接找到最高人民法院（以下简称最高院）施加压力。个别案件，原告的上级主管部门也会找到最高院，以反映情况的名义，向最高院施压。中央部委找到最高院，在当时的情况下，出于礼貌，都不会拒绝，只是礼貌接待，听听意见，不作任何实质性的表态。 也就在宁波中院正在审理过程中的一天上午，我刚上班不久，黄杰庭长打电话告诉我，卫生部副部长带队要来谈上海远洋运输公司不服宁波卫生检疫所作出的行政处罚决定案的相关情况，让岳志强和我并带一名书记员一会儿到会议室听听此案。大约9点多，卫生部一位副部长带卫生检疫总所的三位同志来到会议室。那位副部长先介绍他们一行人，简单地说明他们是为了妥善解决此案，向我们反映一些情况。而后就由卫生检疫总所法规处处长介绍该案的相关情况。他谈话的主要内容是：原告的“抚顺城”轮上3名食品、饮用水从业人员未持有卫生检疫机关签发的健康证书，应办理换证签发手续，但船长两次予以拒绝，系违法行为。根据《中华人民共和国国境卫生检疫法实施细则》（以下简称《细则》）第109条、第110条的规定，对原告所属“抚顺城”轮作出罚款4900元的决定是合法的，法院应当予以维持。同时介绍不少因食品、饮用水从业人员患有传染病，造成货轮上的其他工作人员大面积染上肝炎等传染病的案例，以此强调核发健康证书的必要性。黄庭长听后说道：“你们所反映出来的问题，我们会反馈给宁波中院。相信法院会查清事实，会严格依法办事。” 接待过卫生部的同志没两天，交通部副部长一行四人也到最高院反映此案的情况。仍是黄庭长、岳志强和我接待了他们。交通部法规司的一位处长主要谈了谈，他们认为被诉行政处罚决定违法的两点理由：一是“抚顺城”轮上3名食品、饮用水从业人员持有交通部颁发的海员健康证书，无须再次进行体检；二是我国1979年加入的《国际卫生条例》第76条规定：“不应向船舶或飞机索要是否具有领事签证的健康证书或者经指定的关于港口或机场卫生情况的任何证件。”第81条规定：“除本条例中规定者外，在国际交通运输中，不应再索要其他的卫生文件。”根据上述规定，船舶、飞机所到国的政府机关不得要求船舶、飞机上的海员,包括食品、饮用水从业人员再提供该国政府机关所签发的健康证书。 处长谈完后，那位副部长补充道：“我们曾也去过卫生检疫机关办理健康证明书，我们的员工提供交通部门医疗机构出具的体检报告，他们不认。让我们员工必须提供卫生检疫医疗机构出具的体检报告，他们才给签发健康证明书。这样交通部门每年要多拿出4、5千万元的体检费，无形中加大了交通运输企业的负担。这样做非常不合理。”开始，我还有点奇怪，为什么区区罚款不足5000元的一个小案子，还会惊动交通部副部长大人来最高院反映情况。听到这里，我似乎有点明白，此案的症结不在被诉行政处罚决定是否违法，而在于是由交通部门的医疗机构进行体检，还是由卫生检疫医疗机构进行体检的问题。实质上是利益之争的问题。听完他们反应的情况后，黄庭长还是将对卫生部的同志说的那句话重复了一遍：“你们所反映出来的问题，我们会反馈给宁波中院。相信法院会查清案件事实，严格依法办事。” 接待卫生部和交通部的同志后，黄庭长让我研究这两个部所反映的问题。而后，他又补了一句：“此案的实质不是针对行政处罚决定是否合法的问题，关键是在应由那个部门的医疗机构进行体检，谁能够收到这笔体检费。小蔡，你将两部送来的材料复印后，给宁波中院寄一份。”我答：“遵命。” 我接受此项任务后，便将两部提交的材料复印，将其中一份材料寄给宁波中院。没多久，宁波中院行政庭庭长徐继勇给我打电话询问：“是否卫生部和交通部的副部长都到最高院反映上海远洋运输公司诉宁波卫生检疫所行政处罚案？”我说：“你怎么知道的？”他说：“原告和被告跟我们说的。你们是什么态度？”我答道：“我们对此案的具体情况还不清楚，没有任何意见。你院独立行使审判权，我们不便发表意见。我已将两部提交我们的材料寄给给你们，可能过一两天就会收到。”他说：“你能谈谈你个人的意见么？”。“我还不太了解案情，没法说。”接着我补了一句：“你能将你们认定的案事实传真给我吗？”他说：“没问题。” 没多久，他就将他们认定的案件事实传真过来了。宁波中院经审理认定如下事实：1991年6月15日，上海远洋运输公司所属的“抚顺城”轮由日本抵达宁波镇海装卸区。同日，宁波卫生检疫所在镇海港区对该轮实施入境检疫。检疫时，发现该轮大厨顾某某、二厨冯某某、服务员刘某均未持有由卫生检疫机关签发的健康证书，遂即要求船方办理换证签发手续，但船长以3名从业人员所持由交通部颁发的海员健康证书是有效的为由，拒绝办理换证签发手续。同月18日，宁波卫生检疫所在北仑港区对“抚顺城”轮进行出境检疫时，又发现该轮大厨顾某某、二厨冯某某、服务员刘某仍未持有由卫生检疫机关签发的健康证书，为此，被告再次要求船方办理换证签发手续，但船长以“根据上级通知执行办理”为由，再次予以拒绝。之后，该轮这3名从业人员随船出境。同月24日，被告根据《细则》第109第（1）项、第110条第1款的规定，决定对上海远洋运输公司所属“抚顺城”轮罚款人民币4900元。上海远洋运输公司不服宁波卫生检疫所的处罚决定，于同年7月15日向中华人民共和国卫生检疫总所提出复议申请。卫生检疫总所根据《细则》第107条第（3）项、第109条第（3）项、第110条的规定，于9月11日作出维持宁波卫生检疫所对原告罚款4900元的复议决定。上海远洋运输公司不服卫生检疫总所的复议决定，于同年10月10日提起行政诉讼。 我将宁波中院认定的案件事实与卫生部、交通部各自所陈述的案件事实进行对比后，觉得三方各自认定的主要案件事实基本一致。卫生部与交通部的主要分歧不在事实问题上，而是在适用法律问题上。 我又将此案所涉及的法律、法规的条款全部查找出来进行分析。《中华人民共和国国境卫生检疫法（1986年）》第16条规定：“国境卫生检疫机关有权要求入境、出境的人员填写健康申明卡，出示某种传染病的预防接种证明书、健康证明或者其他证件。”第81条进一步规定，国境卫生检疫机关应检查入境、出境交通工具上的食品、饮用水从业人员的健康证明。该法的条款中没有任何的排除性规定。《细则》是国务院批准，卫生部发布的，根据当时的规定，属于行政法规。它是根据《国境卫生检疫法》制定的，属于该法的下位法。《细则》第107条第（3）项规定：“国境口岸内涉外的宾馆和入境、出境交通工具上的食品、饮用水从业人员应当持有卫生检疫机关签发的健康证书。该证书自签发之日起12个月内有效。”第109条第（3）项规定，“拒绝接受检疫或者抵制卫生监督，拒不接受卫生处理的”，属于应当受到行政处罚的行为。第110条第1款规定，具有本细则第109条所列第（1）至第（5）项行为的，处以警告或者一百元以上五千元以下的罚款。第111条 规定：“卫生检疫机关在收取罚款时，应当出具正式的罚款收据。罚款全部上交国库。”上述规定是对《传染病防治法》第16条和第81条的细化并与之相一致，可以作为行政执法的依据。根据上述规定，一是宁波卫生检疫所具有对拒绝接受检疫或者抵制卫生监督的行为作出行政处罚的职权。二是“抚顺城”轮上的三名食品、饮用水从业人员未持有卫生检疫机关签发的健康证书，宁波卫生检疫所检查人员让其补办遭到拒绝，且再次上船时仍未补办，属于较为严重抵制卫生监督的性质。三是宁波卫生检疫所对上海远洋运输公司罚款4900元，在法定处罚幅度之内，不存在显失公正的问题。据此，应当认定此案被诉行政处罚决定合法，依法应当判决维持。 与此同时，我也注意到我国1979年加入的《国际卫生条例》第76条和第81条规定，船舶、飞机所到国的政府机关不得船舶、飞机上的海员,包括提供食品、饮用水从业人员，再提供有该国政府机关所签发的健康证书。这两条规定与上述法律、法规规定不一致。我又查了查有关国际公法的相关书籍，按照国际法公认的国家主权原则，主权国家的法律应当在其管辖的领域中适用。一国主权所管辖的领域，不仅柏阔该国的陆地、水域及其底土和上空，而且包括驻外领事馆和在领域以外的该国船舶、飞机。因外国船舶、飞机上的从事食品、饮用水从业人员是在该国领域内从事食品、饮用水工作，不会影响到所在国的人民健康问题，故《国际卫生条例》规定，所到国不得要求远洋货轮上的海员,包括食品、饮用水从业人员，再提供其签发的健康证书。对于我国船舶、飞机上从事食品、饮用水人员，是在我国境内从事食品、饮用水工作，会影响到我国人民的身体健康，因此，我国的法律、法规的相关规定与《国际卫生条例》的相关规定并不抵触，应当适用我国的相关规定，故不应以《国际卫生条例》第76条和第81条的规定，否定被诉行政处罚决定的合法性。 我写完有关该案的审查意见，先是在组里进行讨论，讨论完后，庭里又组织讨论，大家基本同意我提出的意见。 交通部、卫生检疫总所的同志分别给我打电话问我，最高院对此案有何意见。我均回答，各级法院独立审理案件，上级法院不能干涉下级法院的审判工作。我也分别问过他们，海员健康证与检疫机关签发的健康证明有何区别。卫生检疫总所的同志说，主要有两点不同：一是体检机构不同。海员健康证是根据交通部门的医疗机构出具的体检报告作出的。交通部门的医疗机构有不少是三甲以下的医疗机构，体检水平不高，差错率较高。检疫机关签发的健康证明书是根据检疫部门的医疗机构的体检报告作出的。检疫部门的医疗机构都是三甲以上的医疗机构，体检水平较高，可靠性高。二是体检项目不同。交通部门医疗机构的体检，重点是在身体能否适应航海工作，对传染病的检查项目少一些，会留下传染病传染的隐患。检疫部门的医疗机构对从事食品、饮用水的人员体检项目，重点是在有无传染病上，确保这类人员不带有任何具有传染性的病菌和病毒，保障食品、饮用水的安全。交通部的同志告诉我，两个部门的医疗机构体检项目、水平差不多，体检报告的可靠性亦无差异。检疫机关主要是为了保障他们的下属医疗机构的经济收入。因两部门对有谁体检的问题分歧较大，此问题一天不解决，这类案件就还会诉至法院，实质争议就无法得到彻底解决。我在与卫生检疫总所和交通部的同志通话中，分别告知他们，如果有谁负责体检的问题解决不彻底，此类纠纷，今后还会发生，只有解决了此问题，此类行政纠纷才会消除。 又过了几天，徐继勇庭长又打来电话说：“材料收到。合议庭和审委会都研究完了，一致意见是维持被诉行政行为。你转来的材料里，提到《国际卫生条例》的相关规定，与《国境卫生检疫法》及相关行政法规的规定不一致，应当如何处理。”我按照前面对《国际卫生条例》与《国境卫生防疫法》的关系的论述做了解释，并告知徐庭长，原告在起诉状和庭审中未提到《国际卫生条例》，在判决书中，也就没有必要再提。徐庭长又问：“我们这样判有问题？”我说：“你们认为没问题就行，无须征求我们意见。”实际上我们也同意他们的意见。 1992年1月11日，宁波中院就对此案作出一审判决，维持被告宁波卫生检疫所对原告所属“抚顺城”轮的行政处罚决定。上海远洋远输公司不服该判决，以“一审判决歪曲有关事实真相，适用法律不当等”为由，向浙江省高级人民法院（以下简称浙江高院）提出上诉，请求撤销第一审判决和行政处罚决定。此时，我们也从院里的简报中，看到天津、大连、广州等地的中级法院也受理了类似的案件。浙江高院经审理，于1992年5月4日依法判决：驳回上诉人上海远洋运输公司的上诉，维持第一审判决。给此案画上了一个句号。 二审判决没两天，浙江高院就将该案的一、二审判决书寄给了庭里。为了统一各地法院对此类案件的判决，黄庭长将此案例推荐给最高人民法院公报。公报于1992年第3期刊登了该案例，起到了很好的指导作用。 二审判决后，新闻媒体对此案例做了深入的报道，有关船舶、飞机上的从事食品、饮用水人员的体检，有谁进行体检的问题，引起国务院的高度重视。在国务院法制办公室的协调下，卫生部与交通部达成协议，船舶、飞机上的从事食品、饮用水人员向卫生检疫机关申请健康证明的，须提交三甲以上医疗机构体检报告，有关从事食品、饮用水人员规定的体检项目齐全，并达到要求健康标准的，卫生检疫机关应当签发健康证明书。也就是说，卫生检疫机关签发健康证明书必须具备三个条件：一是申请人须提供三甲以上医疗机构的体检报告。也就意味着，无论属于何部门主管的属于三甲以上的医疗机构都具有体对船舶、飞机上的从事食品、饮用水人员体检的资格；二是有关从事食品、饮用水人员规定的体检项目不得缺少；三是达到从事食品、饮用水人员的健康标准。此文件发出后，此类行政案件再没有出现过，从彻底解决了此类行政纠纷，同时也促使了各部门的医疗机构之间的公平竞争。 通过处理此案，我体会到，行政诉讼不仅能够起到保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进行政机关依法行政的作用。而且可以从中发现制度上的漏洞，从而促使相关机关补上这些漏洞，使我国的社会主义制度更加完善。 |
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