水利研究 | 河湖管理范围划定情况调查研究

前 言

河湖管理范围是依法依规保护河湖的基础。在《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》等法律法规中明确规定要通过依法依规划定河湖管理范围来明确管理边界线。尤其是在全国范围推行河长制、湖长制以来，划定河湖管理范围更是加强河湖管理的基础性工作，在保障区域防洪安全、供水安全、生态安全及推进河长制从“有名”向“有实”“有能”转变等方面发挥着重要的作用。

2014年水利部印发《关于开展河湖管理范围和水利工程管理与保护范围划定工作的通知》(水建管〔2014〕285号)，决定开展河湖管理范围划定工作;2018年水利部印发《关于加快推进河湖管理范围划定工作的通知》(水河湖〔2018〕314号)，明确流域面积1000平方公里以上河流和水面面积1平方公里以上湖泊(以下简称“规模以上河湖”)划界工作完成时限。我国河湖众多，不同省份的河湖情况差别明显，在进行河湖管理范围划定过程中，需要因地制宜，尊重历史与考虑现实相结合开展相关工作;不同省份的经济发展情况差别也很大，从制定管理范围划定方案、任务委托、实地勘察到信息化管理等均需要足够的经费支持，才能保证河湖管理范围划定工作的质量和进度。截至2020年3月，全国河湖管理范围划定工作已经取得了显著进展，规模以上河流的划界完成率为95%，湖泊的划界完成率为97%。全国多数省份规模以上河流、湖泊的划界完成率均为100%，但有部分省份的工作进度较为滞后。考虑到河湖管理范围划定在完善河湖管理体系、提升河湖管理效力和促进河湖生态保护等方面的意义，在保证划定进度的基础上，划定质量显得尤为重要。因此，开展河湖管理范围划定情况调查研究十分必要。

基于以上分析，本文通过网络搜集、座谈交流、函询、现场调查等方式，对全国典型省份典型河湖的管理范围划定情况开展了调查研究，并提出进一步完善河湖管理范围划定工作的建议。

Part

Ⅰ

调研内容与情况分析

（一）调研内容

在全国范围内选取10个省份作为调研省份，选取原则为包含1～2个划界完成度较高、管理体系较为完善、有先进经验可供参考的省份和1～2个划界完成度较低、划界过程中存在问题较多的省份，原则上覆盖7大流域。最终选定山西省、陕西省、江苏省、河北省、江西省、辽宁省、重庆市、海南省、山东省和广东省10个省份作为调研地区。

调研内容包括典型河湖基本信息、划定依据的法律法规、出台的政策文件、划定成果公示和信息化管理等资料，综合分析河湖管理范围划定依据的合理性、划定审批过程的科学性、划定成果公示的严谨性及划定范围管理的实用性等情况，总结河湖管理范围划定工作总体开展情况。依据现状调研所搜集的资料，截至2020年8月30日，调研省份制度建设、标准依据、质量控制、整体进度、成果运用及管理等工作均符合水利部相关工作要求，但公告情况，例如河湖名录完整性、管理范围线表述是否清晰等内容参差不齐。

（二）典型经验

河湖管理范围划定工作的典型经验总结如下。

第一，省负总责、统一部署是做好河湖管理范围划定工作的基础保障。例如广东省，省级负责统一部署和组织本行政区域河湖管理范围划定工作，省级水行政主管部门制定了符合实际、操作性强的工作方案，明确工作目标、技术标准和进度要求。各级河长制办公室积极提请省、市、县级总河长予以安排部署，协调解决经费落实、部门合作等重大问题，督促相关河长湖长履职尽责。

第二，政府牵头、部门协作是推进河湖管理范围划定工作的组织保障。例如江苏省，省委将河湖管理范围划定工作列入全省深化改革事项，省政府发文部署，要求以县为实施单元，实行政府负责制，建立由政府分管领导牵头，水利、国土、财政等相关部门分工负责的工作机制，明确路线图、时间表，按照任务分工，经费落实到位，确保划界工作顺利推进。

第三，加强指导、聚焦质量是确保划界工作整体质量的重要抓手。例如重庆市，出台了地方标准《重庆市河道管理范围划界技术标准》，市级水行政主管部门多角度对河道管理范围的划界工作进行技术服务和指导，确保了划界工作全覆盖无遗漏。首先，密切关注区县河道划界进展情况，及时收集情况和问题;其次，根据搜集的情况，安排专业技术人员对部分区县的突出问题进行指导，重点关注划界任务重、难度大的地区;再次，对正在进行河道划界的区县进行现场指导及检查。

第四，开拓思路、创新工作是确保划界工作有序推进的方法保障。例如山东省，建设了河长制湖长制管理信息系统，河湖管理范围划定成果的空间数据库与该系统进行了衔接，并积极推进河湖管理范围划定成果市区互联共享，按不同管理和数据使用要求设置3类账号。

第五，齐抓共管、全民参与是做好河湖管理范围划定工作和后续河湖管理工作的社会保障。例如重庆市，河道划界工作开展之初，部分群众对河道划界工作的认识不足，认为河道划界侵害了个人利益，对划界工作进行阻挠。经过相关人员的宣传讲解，当地群众理解了河道划界的重要意义，积极配合划界工作，确保河道划界工作能够保质保量完成。

（三）存在问题

河湖管理范围划定工作过程中存在的典型问题总结如下：

01部分地区划界标准不够统一　

由于政策法规研究相对滞后，相关法律法规中未明确不依法合规划定管理范围等应如何处置，在实际河湖管理范围划定过程中，存在划定的管理范围被缩小等问题，缺乏实施相关行政处罚的重要依据。对于无堤防河道，法律法规中规定了两个标准:历史最高洪水位和河段设计洪水位，各地在进行管理范围划定时采用的标准不一致。各省份依据自身河湖特点出台的相应技术细则、指南、标准等有所差别，流经两省份的河流在省界处出现上下游、左右岸衔接困难的问题。

02部分划定成果不够规范　

河湖管理范围划定成果中突出问题表现在管理范围缩窄的情况。部分省份将洲滩划出河道管理范围;将本该在河道管理范围内的乡镇村庄、农田耕地、江滩公园、建设项目、建筑物等划出河道管理范围;将有争议的涉河建筑物是否满足防洪标准作为河道管理范围划定的依据;将圩堤(生产堤、民垸圩堤等)作为河道干堤划定管理范围;无堤防河道降低设计洪水标准划定河道管理范围等。按照水河湖〔2018〕314号文件要求县级以上地方人民政府将划定成果进行公告，通过对搜集到的公告信息进行梳理分析，发现存在划界公告文件不规范，存在无河湖名录、无管理范围划定起止点、无管理范围划定长度、无管理范围界线具体描述、无相应示意图或图纸不能正常下载等问题。

03部分成果管理不够完善　

河湖管理范围划定的主要作用是成果运用，成果的有效管理有助于实际河湖管理的有效应用。调查发现存在数据信息化管理难度大，各地方现有划定成果存在形式多样、格式不一、坐标系统各异的情况，与水利部文件对河湖管理范围划定成果上图的技术要求存在差距;目前管理范围划定成果的运用主要体现在定桩立牌，对河长制湖长制管理、河湖水域岸线空间管控、河湖监管执法及“清四乱”专项行动的信息化技术支撑远不到位，实现国土“一张图”数据共享还有较大差距。

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Ⅱ

建议

为完善河湖管理范围划定工作，借鉴典型经验做法，从地方政策制定的适应性、划定工作执行的有效性、信息化管理的科学性等方面提出以下建议。

（一）强化顶层设计，完善法律法规

法律法规是进行河湖管理范围划定的最根本依据。《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》等法律法规对河湖管理范围均有明确的规定，但随着经济社会的发展，有些内容需要增加或调整，例如对于无堤防河道应该怎样划定管理范围更有操作性、不按规定划定管理范围应如何处罚等，均需要通过法律法规的明确规定，加强顶层设计，综合考虑河道形态、周边现状、规划红线、历史遗留问题等因素，明确相关技术要求。

（二）突出统一指导和协调作用

河湖管理范围划定是一项技术性较强的工作，各省从自身情况出发，结合各流域特点，出台技术标准、指南等，应由上级水行政主管部门对标准的依据和内容进行认定，对有堤防、无堤防、相关规划、现状河道等各类情况统一划定标准，突出指导作用。针对历史遗留问题，在推进河湖管理范围划定时，加强水利部门和自然资源部门沟通协调，进一步核实河湖管理范围内的现状土地权属及性质，核减河湖管理范围内的基本农田，适时调整河湖管理范围内土地经营权、使用权，保护和改善河湖生态环境，突出协调作用。

（三）制定核查和保障措施，建立动态更新机制

管理范围划定工作已取得一定进展，针对目前存在的问题，水利部已要求各地开展管理范围划定核查工作，各省份应针对核查工作制定详细的技术要求，分阶段全面开展核查，确保管理范围划定工作质量。各省份结合河长制湖长制工作，加大对管理范围划定监管的保障力度，压实地方政府河湖管理保护主体责任，将河湖管理范围划定作为重点考核内容，加强考核问责，依法依规划定河湖管理范围。由于经济发展需要和自然条件变化，水域岸线及堤防结构将发生变化，河湖管理范围将同步变化，应建立河湖管理范围动态更新机制，定期开展河道管理范围的更新修订工作，并更新至“水利一张图”，以更符合实际河湖管理工作的需求。

（四）加大宣传力度，共同管护河湖生态

随着河长制、湖长制的建立，公众既是河湖管理的受益者，同时也是河湖管理的参与者，应加大公众参与度，采用现代化媒体对划定的河湖管理范围进行多种形式的宣传引导，畅通参与渠道，深化互动对接，为工作开展创造良好的社会基础和舆论氛围。依托河湖管理范围划定成果，完善执法队伍建设，严厉打击各种违规建设行为，同时，让社会各界特别是政府部门了解相关水法规、河道管理范围内建设项目的办事程序和相关要求，营造一个良好的社会环境，共同保护和管理好河湖生态环境。

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Ⅲ

结语

作为河湖管理的基础性工作，依法划定管理范围的意义重大，有助于完善河湖管理体系、保护河湖生态和促进生态文明建设。本文对调研省份典型河湖管理范围划定进行调查研究，并根据调研情况总结河湖管理范围划定的典型经验和存在问题，提出完善河湖管理范围划定工作的针对性建议，可为有效开展河湖管理保护工作、理顺河湖范围管理体制、落实河湖管理责任和完善河湖管理政策制度体系提供支撑和参考。

来源：水利发展研究  2021.05

作者：朱 锐  冯晓波