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11 康区与西藏紧紧相连，实行土司制度又很长久，到清初已设大大小小的土司三百八十余员，其中明正、德格、理塘、巴塘最大，称为“四大土司”；在这块近三十万平方公里的土地上，在土司之外，也有由喇嘛寺的呼图克图治理的（如乍丫、八宿、察木多等）；有的地方还由西藏地方当局设官治理（如瞻对、江卡等）；甚至还有从未归顺的游牧部落（如俄落色达、三岩、罗科等），由於历史的、地理的种种原因，情况异常复杂。清末，随着英帝国主义对我西藏的步步进逼，康区自然成了朝野关注的热点地区，封疆巴蜀的大吏中，也有想作一番事儿的。光绪二十二年四月（１８９６年５月），朝廷就要四川总督鹿传霖借瞻对藏官与明正土司“互斗”之机，“妥筹进剿”，对瞻对藏官“加大挞伐”。鹿传霖遵旨全克“三瞻”,拔了“瞻巢”, 接着便为“以杜外患而固边防”筹措了一套“经久之策”。鹿的“经久之策”中，有一条便是“改土归流”。首先“三瞻”既收，藏官已逐，理该设置流官，应“改设直隶同知一员”，瞻对“更名曰定瞻直隶厅，隶于建昌道，而移建昌道于打箭炉，毋庸添设道员以归节省，并将打箭炉亦改为直隶厅，径归道辖，同城之阜和协，请仍其旧。” 其次“章谷、朱窝两土司,则改土归流，仿金川五屯之制，设立屯官，作为差缺。并将麻书、孔撒、白利三土司分隶于两官兼辖，而隶于瞻对同知，并添设游击一员，与同知同城，使汉土官民联为一气。”再下来他又提出了对德格、巴塘、理塘，以至川滇相连的维西协属之阿墩子汛地方的“通筹布置”，这里就不再一一引述了。从中可以看出这个鹿总督谋篇布局,有章有绪,为杜外患固边防也算费了一番心思，甚至连建制设官中如何“节省”也考虑到了。比起前几年一些巴不得快点实行县改市，好官升一格半格，薪加一级两级的“超前意识”极强的“公朴”们来，可谓“超后”多了，这是题外话。尽管这位川督费了不少心思，可筹划归筹划，心患“恐洋症”的“老佛爷”们，并不准他实行。西藏的达赖喇嘛一反对，朝廷就退缩：“保川固要，保藏尤要”，于是决定“所有三瞻地方仍著一律赏给达赖喇嘛收管，毋庸改土归流”。一道“圣旨”下来，就将这位“操之过蹙”的鹿大人“开”了“缺”。这个可悲的封疆大吏，不仅“改土归流”不成，连乌纱帽也丢了。 之后，凤全在巴塘也有过一些“改土归流”之举。可这位急邀边功的驻藏帮办大臣，比鹿传霖更“操蹙”，还未来得及施展拳脚，就在鹦歌嘴吃了巴塘喇嘛的枪子儿，“改流”自然随之流产。
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