新《土地管理法实施条例》解读 ②：坚持节约集约理念 优化土地管理制度

总第682篇2021第93篇

导读

2019年8月26日，全国人大常委会审议通过新修订的《土地管理法》，已于2020年1月1日起施行。相关阅读链接（点击即可）：

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6.新法之下集体建设用地入市流转的难点与路径；

7.新法之下的土地征收补偿标准；

8.闲话新土改 | 征地制度怎么改，看看国内外专家怎么说！--中国土地征收制度改革的研究进展综述；

9.往期回放 | 闲话新土改：征地制度该怎么改革？

10.土地管理法实施条例修改中的征地制度完善

11.《土地管理法实施条例》公开征求意见了！

12.新法之下土地评估的机遇与挑战。

新法要求配套出台相应的实施条例，2021年7月2日，国务院总理李克强签署第743号国务院令，公布新修订的《土地管理法实施条例》，自2021年9月1日起施行。相关阅读链接：

1.新《土地管理法实施条例》终出台，附条例全文；

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3.两部官方解读新《土地管理法实施条例》！

4.新《土地管理法实施条例》解读 ①：落实国土空间规划制度，促进土地资源可持续利用

日前，自然资源部组织相关专家对新《条例》进行了系列解读，今天转载的是自然资源部齐世敬的解读2，对新《条例》中有关“节约集约用地”的内容进行解读，本号转载时有调整。

当然，节约集约不是一味少用地，要讲究科学合理和可持续性。比如，关于村庄、集镇、县城和城市中的居住用地，目前普遍提倡的是上楼的高层集合式住宅，但从世界各国的居住形态看，包括人地最紧张的日本都是以低层独栋或联排住宅为主，只有大陆、香港、新加坡等不多的国家地区是以高层集合式住宅为主。高密度、高楼层、高容积率的集合式住宅，不仅不低碳、不舒适、消防能力不匹配等，在50年建筑设计寿命到期还会引发一些列的问题：高层住宅每栋楼的住户往往几十甚至上百户，一个小区可能有数百甚至上千户，70年土地出让尚未到期但已到50年建筑设计寿命，届时是拆除重建、大修还是简单维修等，这么多住户很难达成一致意见，而高容积率也决定了没有增量空间难以依靠外部力量投资改造（城市更新），如何处理将是一大难题，处理不好就可能发生倒塌等安全事件。因此，在推进节约集约用地的同时，需要考虑科学合理和可持续发展：“城中村”之外的村庄，特别是主要从事农业生产的村庄，居住形态应当以1-3层的独栋院落或联排住宅为主；县城和中小城市应当适度控制建筑高度，住宅以独栋、联排或低层楼宇为主；大中城市也应当降低城市高度，增加中低层住宅比重，控制高层、超高层住宅。日本人地那么紧张都可以做到，通过合理规划合理布局，解决国内住宅用地应当也是可能的。相关参考阅读：

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5.住建部正式收紧城市更新：《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科[2021]63号）

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解读 ②

坚持节约集约理念 优化土地管理制度 

——新《土地管理法实施条例》系列解读之二 

齐世敬

土地是发展的第一资源，人多地少是我国的基本国情。当前，我国正处于工业化、城镇化快速发展时期，建设用地供需矛盾十分突出，同时，粗放利用和浪费土地的现象也比较严重，城镇工矿建设用地中处于低效利用状态的有5000平方公里，占全国城市建成区的11%，土地节约集约利用水平亟待提高。我国发展必须立足于土地资源国情，因此，节约集约用地成为我国经济社会发展的必然选择，并且是必须长期坚持的根本方针。

　　党中央、国务院始终高度重视促进节约集约用地工作。党的十八大报告提出，“要节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变。”党的十九大报告提出“推进资源全面节约和循环利用”。节约资源是保护生态环境的根本之策，坚持节约资源和保护环境的基本国策，树立节约集约循环利用的资源观，要毫不动摇坚持最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，优化土地利用结构，提高土地开发利用效率。

　　近年来，国务院出台《关于促进节约集约用地的通知》，自然资源部修正《节约集约利用土地规定》以及发布一系列节地评价政策文件，开展节约集约模范县（市）创建活动、开发区土地集约利用评价等工作，许多地方也进行了工业用地节约集约利用、低效用地再开发等方面的试点探索，节约集约用地逐渐成为贯穿土地管理全过程的核心理念之一。可以说，从立法角度树立和强化节约集约用地理念既有现实需要，也有实践基础。《土地管理法》明确规定十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策，并对在土地利用总体规划编制、耕地保护等工作中贯彻节约集约用地理念提出了明确要求。《土地管理法实施条例》（以下简称新《条例》）进一步细化了节约集约用地有关规定，也成为本次修订的重要亮点之一。

　　节约集约用地成为国土空间规划的重要原则。国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。建立国土空间规划体系，实现“多规合一”是党中央、国务院作出的重大决策部署。《土地管理法》首次赋予了国土空间规划法律地位，并明确规定已经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和城乡规划。土地管理，规划引领。促进节约集约用地，必须自规划始，并贯穿于土地管理全过程。新《条例》明确规定，国土空间规划应当包括国土空间开发保护格局和规划用地布局、结构、用途管制要求等内容，明确耕地保有量、建设用地规模、禁止开垦的范围等要求，综合利用地上地下空间，合理确定并严格控制新增建设用地规模，提高土地节约集约利用水平，保障土地的可持续利用。通过规划对布局、结构、用途、规模等的强约束，实现对国土空间开发保护格局的优化和建设用地总量控制，有利于从土地管理源头统筹兼顾、多措并举促进土地节约集约利用。

　　节约集约用地成为耕地保护的有力手段。实行最严格的耕地保护制度，确保国家粮食安全是土地立法的核心和宗旨。保护耕地，严控建设用地增量，注重耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，完善耕地占补平衡制度，健全耕地保护补偿制度，强化目标责任考核，倒逼新增建设不占或少占耕地。新《条例》明确要求，非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。同时，将节约集约用地与耕地保护一并作为土地整理的目标，规定县级人民政府应当按照国土空间规划统筹布局农业、生态、城镇等功能空间的要求，制定土地整理方案，促进耕地保护和土地节约集约利用。

　　节约集约用地成为建设用地管理的基本要求。新《条例》在保留建设项目需要使用土地应当符合国土空间规划、土地利用年度计划等规定外，专门增加了必须符合节约资源、保护生态环境的要求，规定要严格执行建设用地标准，优先使用存量建设用地，提高建设用地使用效率。各级人民政府应当引导城镇低效用地再开发，落实建设用地标准控制制度，开展节约集约用地评价，推广应用节地技术和节地模式。针对临时用地，新《条例》专门规定建设项目施工、地质勘查需要临时使用土地的，应当尽量不占或者少占耕地。针对宅基地，明确规定农村居民点布局和建设用地规模应当遵循节约集约、因地制宜的原则合理规划，乡(镇)、县、市国土空间规划和村庄规划应当统筹考虑农民生产生活需求，突出节约集约用地导向，科学划定宅基地范围。针对集体经营性建设用地，要求依法控制集体经营性建设用地规模，鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地，促进集体经营性建设用地的节约集约利用。

　　节约集约用地成为土地监督检查的重点内容。监督检查是法律实施的基础保障，也是主管部门依法履职的依据。新《条例》在总结近年来土地管理工作经验的基础上，强化了监督检查措施，提高了非法占用、多占土地等违法行为的处罚力度，比如此前对违法占地的处罚额度是每平方米30元以下，新《条例》大幅提高到100—1000元/平方米。新《条例》将节约集约用地作为土地督察的重要内容，明确规定国家自然资源督察机构根据授权对省、自治区、直辖市人民政府以及国务院确定的城市人民政府土地利用和土地管理情况进行督察。被督察的地方人民政府违反土地管理法律、行政法规，或者落实国家有关土地管理重大决策不力的，国家自然资源督察机构可以向被督察的地方人民政府下达督察意见书，地方人民政府应当认真组织整改，并及时报告整改情况。

　　发展是硬道理，节约是大战略。守好宝贵的土地资源，取之有度，用之有节，功在当代，利在千秋。新《条例》贯彻《土地管理法》，从法治层面确立节约集约用地作为土地管理的基本理念，并贯穿于规划、用地、审批、执法和评价等全链条。各级政府及自然资源主管部门要在土地管理全过程、全链条中认真落实，层层压实责任，健全国土空间规划体系，大力实施建设用地总量和供应强度“双控”，强化监督检查，不断提高土地节约集约利用水平。要通过法治宣传教育，增强全社会的法治意识和对土地资源国情的认识，将节约集约用地理念转化为自觉行动。

来源：自然资源部网站。