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严守耕地保护红线，确保粮食生产安全——关于《土地管理法实施条例》的解读。 授课人：王才亮律师，北京航空航天大学法学院、人民大学律师学院兼职教授，中国建设管理与房地产法研究中心执行主任，全国律师协会宪法与行政法专业委员会顾问，北京江西企业商会常务副会长兼法律服务中心主任，北京市才良律师事务所主任。 办公地址：北京市西城区太平街6号E座318室 电话：010-59361449，13910235116 引子： 我们先回看一下最近新闻热点当中关于耕地保护的性质相反的两个新闻： 第一，农民“卖青”和养殖企业的“买青”的问题。 第二，河北行唐县招商引资毁麦占地建设的问题。 一、耕地保护的制度设计 《条例》根据土地管理法的精神细化了耕地保护的制度设计，从程序上完善并滿足了耕地保护的需要。 （一）以规划为抓手。 1，《条例》第二条规定，土地开发、保护、建设活动应当坚持规划先行。经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护、建设活动的基本依据。 2，条例第三条规定，国土空间规划应当细化落实国家发展规划提出的国土空间开发保护要求，统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，划定落实永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界。 3，国土空间规划应当包括国土空间开发保护格局和规划用地布局、结构、用途管制要求等内容，明确耕地保有量、建设用地规模、禁止开垦的范围等要求，统筹基础设施和公共设施用地布局，综合利用地上地下空间，合理确定并严格控制新增建设用地规模，提高土地节约集约利用水平，保障土地的可持续利用。 （二）计划与公开 耕地保护的难点是建设占用土地，对此《条例》采取了计划管理与信息公开的措施，以实行数量控制。 1，如第十五条规定，各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划及年度计划、国土空间规划、国家产业政策以及城乡建设、土地利用的实际状况等，加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制，推动城乡存量建设用地开发利用，引导城镇低效用地再开发，落实建设用地标准控制制度，开展节约集约用地评价，推广应用节地技术和节地模式。 2，又如第十六条规定，县级以上地方人民政府自然资源主管部门应当将本级人民政府确定的年度建设用地供应总量、结构、时序、地块、用途等在政府网站上向社会公布，供社会公众查阅。 （三）占补平衡制度的难点 耕地占用与开垦数量平衡最先出现于山东，逐步形成法律制度。条例第八条与土地管理法第三十二条规定，国家实行占用耕地补偿制度。这项法律制度实施以来的情况表明难点在于如何坚持有利于耕地保护和维护原土地使用权人合法权益原则。 1，拆迁还田的依法进行。 一些地方拆除“空心房〞以“退建还耕”的问题曾经引起了较多的社会矛盾。 2，坚持占补平衡的程序 按照土地管理法和实施条例的规定，省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少、质量不降低。耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地；耕地质量降低的，由国务院责令在规定期限内组织整治。新开垦和整治的耕地由国务院自然资源主管部门会同农业农村主管部门验收。 个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，易地开垦数量和质量相当的耕地。 占用耕地补充情况应当按照国家有关规定向社会公布。 （四）土地整理的三个关键 土地整理工作是实现耕地保护和占补平衡的重要途径，在这项工作中主要是抓住三个关键环节。 1，认真的实行行政许可制度，按条例第九条的规定，禁止任何单位和个人在国土空间规划确定的禁止开垦的范围内从事土地开发活动。按照国土空间规划，开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，应当向土地所在地的县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的权限，由县级以上地方人民政府批准。 2，县级人民政府应当按照国土空间规划关于统筹布局农业、生态、城镇等功能空间的要求，制定土地整理方案，促进耕地保护和土地节约集约利用。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，实施土地整理方案，对闲散地和废弃地有计划地整治、改造。土地整理新增耕地，可以用作建设所占用耕地的补充。 3，做好招商引资，改善营商环境，鼓励社会主体依法参与土地整理。 （五）耕地特殊保护 条例第十二条规定，国家对耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，并建立耕地保护补偿制度，具体办法和耕地保护补偿实施步骤由国务院自然资源主管部门会同有关部门规定。 1，用途管制，非依法批准，不能占用耕地。 非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产。按照国家有关规定需要将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，应当优先使用难以长期稳定利用的耕地。 2，责任层层落实 各人民政府对本行政区域耕地保护负总责，其主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人。 省、自治区、直辖市人民政府应当将国务院确定的耕地保有量和永久基本农田保护任务分解下达，落实到具体地块。 国务院对省、自治区、直辖市人民政府，上级对下级政府的耕地保护责任目标落实情况进行考核。 （六）违法必究。 这一次的土地管理法和实施条例的修改一个重要的亮点，就是进一步明确了破坏耕地的法律责任，细化了行政处罚罚款标准 1， 如条例第五十一条规定，违反《土地管理法》第三十七条的规定，非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的罚款；破坏种植条件的，依照《土地管理法》第七十五条的规定处罚。 2，第五十二条规定，违反《土地管理法》第五十七条的规定，在临时使用的土地上修建永久性建筑物的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期拆除，按占用面积处土地复垦费5倍以上10倍以下的罚款；逾期不拆除的，由作出行政决定的机关依法申请人民法院强制执行。 3，第五十四条规定，依照《土地管理法》第七十四条的规定对“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，”处以罚款的，罚款额为违法所得的10%以上50%以下。 4，第五十五条规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，依照《土地管理法》第七十五条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的5倍以上10倍以下；破坏黑土地等优质耕地的，从重处罚。 5，第五十六条规定，依照《土地管理法》第七十六条的规定对“拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，”并可以处以罚款的，罚款额为土地复垦费的2倍以上5倍以下。 临时用地期满之日起一年内未完成复垦或者未恢复种植条件的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，依照《土地管理法》第七十六条的规定处罚，并由县级以上人民政府自然资源主管部门会同农业农村主管部门代为完成复垦或者恢复种植条件。 6，第五十七条规定，依照《土地管理法》第七十七条的规定对“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，”可以并处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米100元以上1000元以下。 7，第五十九条规定，依照《土地管理法》第八十一条的规定对“依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令交还土地，〞处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米100元以上500元以下。 8，第六十条规定，依照《土地管理法》第八十二条的规定对“擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设，或者违反本法规定，将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，没收违法所得，〞并处以罚款的，罚款额为违法所得的10%以上30%以下。 9，违反本条例规定，破坏耕地构成犯罪的，依法追究刑事责任。《刑法》第三百四十二条规定，违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。 依据《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用耕地罪定罪处罚。非法占用耕地“数量较大”，是指非法占用基本农田五亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地十亩以上。 二、征地程序的改革与耕地保护 此轮《土地管理法》以及实施条例的修改亮点之一就是初步厘清了是否因公共利益的需要使用建设用地的关系，也就是建设用地的供应程序上实行了改革。政府对因公共利益的需要取得建设用地的继续走征收后供地的路径。而非公共利益的需要使用建设用地的可以走集体建设用地上市流转的路径。不认识哪一种项目需要使用建设用地都必须遵循耕地保护的原则。 （一）一般规定 1， 建设项目需要使用土地的，应当符合国土空间规划、土地利用年度计划和用途管制以及节约资源、保护生态环境的要求，并严格执行建设用地标准，优先使用存量建设用地，提高建设用地使用效率。 2，临时用地与耕地保护 条例第二十条规定， 建设项目施工、地质勘查需要临时使用土地的，应当尽量不占或者少占耕地。 临时用地由县级以上人民政府自然资源主管部门批准，期限一般不超过二年；建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设使用的临时用地，期限不超过四年；法律、行政法规另有规定的除外。 土地使用者应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦，使其达到可供利用状态，其中占用耕地的应当恢复种植条件。 3，紧急用地与耕地保护 条例第二十一条规定，抢险救灾、疫情防控等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，用后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在不晚于应急处置工作结束六个月内申请补办建设用地审批手续。 （二）严控农用地转用 1，批准程序 条例第二十三条规定，在国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，由市、县人民政府组织自然资源等部门拟订农用地转用方案，分批次报有批准权的人民政府批准。 农用地转用方案应当重点对建设项目安排、是否符合国土空间规划和土地利用年度计划以及补充耕地情况作出说明。 农用地转用方案经批准后，由市、县人民政府组织实施。 2，中央与省级政府的分权 条例第二十四条对于建设项目确需占用国土空间规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围外的农用地，授权省级政府可以从事一定范围内的批准权限。其中，涉及占用永久基本农田的，由国务院批准；不涉及占用永久基本农田的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。具体按照下列规定办理： （1）建设项目批准、核准前或者备案前后，由自然资源主管部门对建设项目用地事项进行审查，提出建设项目用地预审意见。建设项目需要申请核发选址意见书的，应当合并办理建设项目用地预审与选址意见书，核发建设项目用地预审与选址意见书。 （2）建设单位持建设项目的批准、核准或者备案文件，向市、县人民政府提出建设用地申请。市、县人民政府组织自然资源等部门拟订农用地转用方案，报有批准权的人民政府批准；依法应当由国务院批准的，由省、自治区、直辖市人民政府审核后上报。农用地转用方案应当重点对是否符合国土空间规划和土地利用年度计划以及补充耕地情况作出说明，涉及占用永久基本农田的，还应当对占用永久基本农田的必要性、合理性和补划可行性作出说明。 （3）农用地转用方案经批准后，由市、县人民政府组织实施。 （三）土地征收程序改革 在这一轮土地管理法及其实施条例的修订当中，立足于耕地保护对土地征收程序做了相应的改革，重点是征收决定前的准备。 1，预公告、调查与风险评估 第二十六条规定，需要征收土地，县级以上地方人民政府认为符合《土地管理法》第四十五条规定的，应当发布征收土地预公告，并开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估。 征收土地预公告应当包括征收范围、征收目的、开展土地现状调查的安排等内容。征收土地预公告应当采用有利于社会公众知晓的方式，在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布，预公告时间不少于十个工作日。自征收土地预公告发布之日起，任何单位和个人不得在拟征收范围内抢栽抢建；违反规定抢栽抢建的，对抢栽抢建部分不予补偿。 土地现状调查应当查明土地的位置、权属、地类、面积，以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的权属、种类、数量等情况。 社会稳定风险评估应当对征收土地的社会稳定风险状况进行综合研判，确定风险点，提出风险防范措施和处置预案。社会稳定风险评估应当有被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人参加，评估结果是申请征收土地的重要依据。 2，拟定补偿方案 第二十七条规定，县级以上地方人民政府应当依据社会稳定风险评估结果，结合土地现状调查情况，组织自然资源、财政、农业农村、人力资源和社会保障等有关部门拟定征地补偿安置方案。 根据第三十二条规定，省、自治区、直辖市应当制定公布区片综合地价，确定征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准，并制定土地补偿费、安置补助费分配办法。 征地补偿安置方案应当包括征收范围、土地现状、征收目的、补偿方式和标准、安置对象、安置方式、社会保障等内容。 3，补偿方案征求意见 征地补偿安置方案拟定后，县级以上地方人民政府应当在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告，公告时间不少于三十日。 征地补偿安置公告应当同时载明办理补偿登记的方式和期限、异议反馈渠道等内容。 多数被征地的农村集体经济组织成员认为拟定的征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织听证。 4，签订征地补偿安置协议 第二十九条规定，县级以上地方人民政府根据法律、法规规定和听证会等情况确定征地补偿安置方案后，应当组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人签订征地补偿安置协议。征地补偿安置协议示范文本由省、自治区、直辖市人民政府制定。 对个别确实难以达成征地补偿安置协议的，县级以上地方人民政府应当在申请征收土地时如实说明。 5，申请与批准征地 如条例第三十条规定，县级以上地方人民政府完成本条例规定的征地前期工作后，方可提出征收土地申请，依照《土地管理法》第四十六条的规定报有批准权的人民政府批准。 有批准权的人民政府应当对征收土地的必要性、合理性、是否符合《土地管理法》第四十五条规定的为了公共利益确需征收土地的情形以及是否符合法定程序进行审查。 申请征收土地的县级以上地方人民政府应当及时落实土地补偿费、安置补助费、农村村民住宅以及其他地上附着物和青苗等的补偿费用、社会保障费用等，并保证足额到位，专款专用。有关费用未足额到位的，不得批准征收土地。 6，征地批文的公告与实施 第三十一条 征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。 三、宅基地管理与耕地保护 在国内的大部分地区尤其是东部地区，村民住房用地也就是我们所说的宅基地是影响耕地数量的重要原因。因比，如何正确的实施宅基地管理与耕地保护关系重大。 （一）严格控制宅基地审批 农村宅基地的管控，主要是要严格执行“一户一宅”制度，在保障农村居民合法建房权、保障农村宅基地资源能够得到有效使用的基础之上，规范农村宅基地的申请审批流程，下放农村宅基地审批权限，《土地管理法》及条例规定三类情况申请宅基地将不予批准。 1、不满足一户一宅条件申请宅基地不予批准。 “一户一宅”已经成为农村宅基地使用最基本的原则，通过宅基地确权登记、闲置宅基地清理整治、宅基地付费使用改革等对“一户多宅”问题进行清理，从而严格执行农村“一户一宅”规定，保障农村宅基地资源能够得到有效合理的使用，所以现阶段如果农村居民不满足一户一宅条件，其申请宅基地修建住房，将不予批准。 2、将宅基地出卖、出租、赠与、有偿退出等申请宅基地不予批准。 提高农村宅基地使用效率，对于增加农村居民经济收入、促进城乡融合发展有着非常重要的作用。对此，2019年《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》及2021年《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》指出将励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，所以现阶段很多农村居民都将农村宅基地出卖、出租、赠与、有偿退出，而根据《土地管理法》规定，将宅基地出卖、出租、赠与、有偿退出的人，申请宅基地将不予批准。 3、非农村集体成员申请宅基地不予批准。 .根据《土地管理法》规定，农村宅基地是属于农村集体组织所有，只有农村集体组织成员才有资格才能够申请宅基地宅基地，所以依据此项规定，非农村集体组织成员（包括将户口迁出农村集体的人），在农村申请宅基地都将不会予以批准。 （二）宅基地保护 保障农村居民合法的宅基地权益，深化农村宅基地“三权分置”改革，让农村宅基地能够得到合理的使用，是近些年宅基地改革的主要目的，也是推动城乡融合发展、推动乡村振兴战略实施的基础，《条例》第三十六条规定，依法取得的宅基地和宅基地上的农村村民住宅及其附属设施受法律保护。 1， 禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地。 2；禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地。 3；禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件。 4，禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。 （三）宅基地管理的新问题 宅基地作为农村重要土地资源之一，与耕地保护密切相关。我们既要要加强对农村宅基地的管控，保障农村宅基地的使用效率，又要保护公民合法的宅基地权益。近一些年来，这方面矛盾突出的主要有两个方面的新问题。 1、长期闲置宅基地的处理 一些地方在盘活农村闲置的宅基地资源，并深入推动农村闲置宅基地的清理整治工作中根据《土地管理法》《宅基地管理办法》对闲置、房屋倒塌超过两年以上未恢复重建的宅基地由农村集体组织收回”的规定，采取了一些过激的做法引起了矛盾。这方面需要认真做的是引导公民依法合理的使用宅基地，杜绝宅基地闲置浪费等行为。 2、对于擅自在宅基地上修建厂房等非居住性房屋的依法处理。 宅基地是保障农村居民住房权益的土地资源，但是近些年有的农村居民获得宅基地申请审批之后，并没有建住宅而擅自在宅基地上修建厂房、养殖场等，或者是建了住宅后擅自改变用途。有的对方对于这种非住宅房屋一概而论的予以拆除甚至是宅基地也收回处理引起了社会矛盾，在这个问题上需要把握的必须是严格依照法律规定来做，其中对于法律的适用不能溯及以往。 |
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