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一、江南省的建立 今日江苏这块土地，考古发掘资料证明，至迟在旧石器时代的中期，就有我们的祖先生活在大江南北。因此，江苏的历史是悠久的。可是，“江苏省” 的建立及其行政区域的划定，乃为清朝中叶的事。在明代以前，均由若干个行政单位分治，或州(如《禹贡》九州中为扬、徐、豫三个州分辖),或郡(如秦分天下为三十六郡时为会稽、鄣、九江三个郡分属)，或国(如春秋战国时期，分属吴、楚、宋、鲁、越五国统治)，或道(如唐代，由江南东道、江南西道、淮南道、河南道这四个道分管)，或行省(如元代，由河南行中书省和江浙行中书省二省分治)。直至明代，才归属于一个政区 ───南京，“统府十四，直隶州四，属州十七，县九十有七。北至丰、沛，西至英山，南至婺源”，包括今天的江苏、安徽、上海二省一市的全部，以及河南、江西的部分辖地。所以说，作为独立建省，江苏在全国各省中又是较为年轻的省份。 明代南京，是清代江南省的前身。 清顺治二年(1645年)五月十五日清军占领南京,南明弘光王朝覆灭。十月二十九日,清廷即“宣平定江南捷音”。清廷在清军继续南进的同时，便针对在新的大明发祥地南京的土地上建立何种规格的地方政权问题，进行了一场认真的讨论。据《大清实录》的记载，摄政王多尔衮专门召开御前会议，与“九卿、科道会议江南设官因革裁并事宜”。会上讨论热烈，意见纷纭，出现了以下七种不同主张:“有议 留六部、都察院、操江、巡江、府尹、国子监、六科者。有议立都督府，以亲王领之，岁一更代;留户、兵、工三部侍郎，量裁司官;改御史各差为大差，统于北都察院;提学，用翰林，统于内院;设布、按两司，尽去'南京’ 名色,并改应天府名色者。有议留副都御史一员,摄操江事，御史六员，巡城、巡江;科三员，兼摄六科者。有议六部各留侍郎一员,量裁司官3留科二员、道四员者。有议六部堂官俱应分设,如行在例;操江归北兵部,巡仓、巡城归北都察院者。各持一议，互有异同，而请设部、院、科、道衙门率居其半。更有云，我朝定鼎神京，当以南京为陪京者。吏部侍郎陈名夏等以国家定鼎神京，居北制南，必不当如前(明)并称都会，宜去'京’之名，存设官之实:户、兵、工三部，各自北差，侍郎及各司官如饷司分司例;操江，亦自北差,管江防事务;巡城、巡江、巡仓，俱并都察院作大差;国子监，自北差，作养东南十省人材;兵马司，照旧巡缉，余悉应裁。汇疏奏入，得旨:'南京，著改为江南省。设官事宜，照各省例行。但向来久称都会，地广事繁，诸司职掌作何分任，听总督、大学士洪承畴到时酌妥奏闻。可见多尔衮的决策表现得相当慎重、果断和正确:经过充分讨论、比较,既承认南京“久称都会”的历史地位，又坚决排除所有高于行省一级建制的意见，当机立断，“南京著 改为江南省，设官事宜照各省例行”这一毫不含糊的原则性。紧接着，先后任命了张士第“管左布政使事”，申纪朝为右布政使,于重华.为“管按察使事”，以及全省各道的道员等官。从而,在江南大地上，首次在省城江宁建立了行省衙门一江南承宣布政使司和提刑按察使司;改变了明代通行“两京(按:指北京与南京)不设布、按，无参政、议政、副使、佥事。故于旁近布、按分司管带”江南各道的制度，开创并完成了江南建省的历史的第一页。诚如《江南通志》所载:“今直隶外,为省者十有五，而江南为大;自周迄元，错壤犬牙,名号互异，明划其界，国朝因之。” 明朝南京的疆域如此之大，又会出现“国朝因之”，原因无非是防止牵动过大,以确保安定而沿袭前朝故事。但是,江南省终因其经济地位:“物产之富，甲于海内”,“国之大计,以财用为根本。而江南田赋之供当天下十之三,漕糈当天下十之五，又益以江淮之盐策、关河之征榷，是以一省当九州之半未已也”;加上前朝南都的政治地位,使得清廷置江南省于全国各行省之前列,就是史籍所说的“地居藩首”，在职官制度上实行“一督两抚之所治,雄视邻藩”;即便如此，亦不能胜任政治的需要，促使清廷逐步探索,直至作出分省治理的决断。关于清廷对江南省采取分省的渐进的全过程，经时百年、由四个步骤而实现的。即经过左、右藩划片对治，上、下江政区的进一步调整，保留江南省二布政使建置并以驻扎地名称布政使，安徽布政使迁回安庆而于江苏另设布政使一员即驻江宁这四步,最终实现江南分省和苏、皖独立建省的。 二、江南分省的雏形 清承明制，各行省均设承宣布政使司为政府,置左、右布政使各一人，以左为长，“掌- -省之政”。即“今之布政司,仿于明初行中书省。..... 明既改行中书省为十三承宣布政司，... ..布政司为一方守官之首，与都指挥使、提刑按察使称三司,或布、按并称藩、臬两司。”尽管自清中叶始以抚台衙门为实际的政府，布政使成为地方属官，但在名义上和法典上却仍以督、抚为差官，布政使为一方守官而未易。这，不但在《大清会典》和清三通等官书中载明;而且中国第一历史档案馆所存档案上所使用的印信，又以实物形式表明,督、抚使用的是临时差遣的“关防”,布政使使用的是守官的“印”;直至清末的方志上亦明言:“国家建 立行省，以布政使综郡、邑之政。....古之 所谓行中书省者，考官制者以布政使司当之。” 江南省的左、右布政使，原先都驻省城江宁府(今南京市)治事，统管全省十四个府、四个直隶州、九十七个县的政务。至顺治十八年(1661年),江南省左、右布政使始行分 置治事: “顺治二年平定江南，改京置省，以应天府为江宁府，置江南承宣布政使司、提刑按察使司，皆驻省城,暨十八年，分右布政使驻苏州。” 关于二藩辖地的划分如下: “顺治二年平定江南，改置江南承宣布政使司，驻省城。十八年，为左布政使领安庆、徽州、宁国、池州、太平、庐州、凤阳、淮安、扬州九府，徐、滁、和、广德四州;分置右布政使驻苏州，领江宁、苏州、松江、常州、镇江五府。” 以上左、右二藩分置与分治事，《 大清实录》不载。由于顺治帝福临死于十八年正月初七，所以说，关于为江南分省、苏皖建省奠定雏型的二藩划片对治的决策，实为康熙朝的作为当属无疑。 三、苏、皖省域的奠定 顺治十八年左右藩政区的划分基本上以长江为界，看来多少受元朝行省政区划分的影响。即将元代河南行省中现属清江南省部分归左布政使;江浙行省属清江南省区域的除今皖南部分归左藩外,均属右布政使。当时的行省制度虽然以左布政使为长，但终因政区大小悬殊所带来政务多寡不均等问题，随着时间的推移，其矛盾必然日益突出，并促使清廷去作进-步的处理。康熙四年(1665年)十一月，由江南总督提出，进而批准二藩政区的调整并成定制: 吏部议复江南江西总督郎廷佐疏言:凤阳巡抚缺已经奉旨裁去，其所属庐、凤二府，滁州、和州，请分隶安徽巡抚管理;淮、扬二府及徐州，请分隶江宁巡抚管理。应如所请。从之。”,“其布政、按察二司领地，各如巡抚之数。” 虽然在历史上没有出现过康熙四年江南分省的说法，但是，这次政区的调整，在江南分省途中确属具有意义重大的一着。因为，它铸定了分省中关键的地域划分。直至民国时期，乃至今日，除在1927和1958年从江苏先后分出十个除建立上海市外，苏、皖二省的政区基本未变。关于这一步的估价，诚如台湾学者王树槐先生所指出:-“江苏因江宁、苏州而得名，简称苏;又因战国时为吴地，别号吴。夏禹治水后，逐渐列入中国版图。清顺治二年(1645)平定江南,是为清朝设治的开始，与安徽合称江南省。....康 熙四年(1665)五月，裁去凤阳巡抚，所属庐风二府、滁州、和州，分隶安徽;淮扬二府及徐州，分隶江苏。江南之分江苏、安徽二省，其辖区至此大定。” 四、苏、皖二省行政机构的确立 康熙六年(1667年)七月己酉，年届十四岁的玄烨宣布亲政。五日后，康熙帝即批准了吏部汇奏御前会议上讨论通过的全国性机构改革的方案: “吏部题:'议政王、 贝勒、大臣、九卿、科道等会议裁官一疏，应将河南等十一省俱留布政使一员，停其左、右布政使之名。至江南、陕西、湖广三省，俱有布政使各二员驻扎各处分理,亦应停其左、右布政使之名，照驻扎地名称布政使。其各省守、巡道一百八员，推官一百四十二员， 俱照议一并裁去。’得旨:'允行。”这条史料含有四层意思。一、取消布政使的左、右之称;二、裁去河南等十一个省各- -员布政使,共十一员;三、江南、陕西、湖广三个大省仍各保留两员布政使建制，不以左、右而以驻扎地名称布政使;四、全国裁减道员108员、推官142员。其中关系江南省的，就是保留两员布政使的政制。 清廷保留江南等三省两员布政使的决定,其意义就在于,一、再次肯定了江南省内实行上、下江划片对治的政治体制,为最后与陕西、湖广二省一样各自一分为二埋下伏线;二、 保留的两员布政使以各自的驻扎地名称布政使,使分管今安徽省域的原左布政使因驻江宁而称江宁布政使，分管今江苏和.上海的原右布政使因驻苏州便称苏州布政使，进而为逐步演绎为以辖区名之，即江宁布政使因管安徽事便称安徽布政使、苏州布政使因管江苏事即称江苏布政使辅平了道路，进而为以后的省名铸成了规范;三、左右藩实行分治前，江南布政使司在“城南大功坊”(即今瞻园)自右藩迁苏州后，大功坊就成了“安徽布政使署',而苏州建立起“江苏布政使.署”乃为势所必然。这样，在江南省内就形成了管辖本辖区的、相当于其他行省的两个行政机构形式，就为江苏、安徽二省的最终分设作了组织上的准备。其情形，史籍作如下记述: “江南承宣布政使司，顺治二年置。江苏承宣布政使司，康熙六年分置;安徽承宣布政使司，康熙六年分置。” 关于江南分省与苏皖建省的时间，历史上存在有顺治十八年(1661年)分省说，康熙元年建立安徽说，康熙六年(1667年)苏、皖建省这三种说法流传至今。其中犹以康熙六说为诸多学界所赞同。其实，无论是历史学界还是地理学界、辞书学界，也只是在述及苏、皖建省时或苏、皖辞目时,简而又简地提及，均为只有论点、不列论据，只有年份而无月、日，不具通常科学立论时必具的诸要素。面对远距康熙.六年，先后于康熙二十三年(1683 年)成书的和乾隆元年(1736年)成书的两部《江南通志》,以及雍正七年(1729年)五月十三日，以精明强干称著的清世宗的一道不足三百字的上谕，就足以否定康熙六年分省之说了。现特照录这一上谕如下: “十三日丁巳内阁奉上谕:'向来有司官补授之时回避本省，盖因地方密迩，恐其中有嫌疑牵制等弊也。朕思江南之上江、下江，湖广之湖北、湖南，陕西之西安、甘肃，虽同在一省中，而幅员辽阔，相距甚远，定制各设巡抚、司、道以统辖之，其情形原与隔省无异。则官员选补，不过有同省之名，而并无嫌疑牵制之处必须回避。况既系同省，则于彼处人情、土俗较他省之人更为熟悉，未必不于地方有所裨益。嗣后，返江南、安庆、湖北、湖南、陕西、甘肃诸处府、州、县以下官员得本省之缺，不在本籍巡抚统辖之内者,不必令其回避;相隔在五百里之内者，仍照各省回避之例一体遵行。特谕。 在这里，条理清晰、逻辑合理、概念统一、词语准确地表述了距康熙六年已过了62年后的雍正七年江南仍为一个行省的实况。其中，对于江南一省内分上江、下江两个政区的政制的表述,出现了两处“本省”、三处“同省”、一处“其情形原与隔省无异”、一处“较他省之人”、一处“照各省回避之例”，给人不留丝毫置疑的余地。因此,康熙六年分省之说是难以成立的。 五、江南分省的完成 乾隆帝弘历，眼见数十年来江南省因“幅员广远，安徽与江苏分阃而治”这一上、下江由二藩“分理”的体制,造成了分理.上江的安徽布政使远驻江南省城江宁府而对自己分管的辖区政务实行摇控等问题，以及江苏的事务繁重，仅一位布政使驻苏州而又忙不过来的原因，促使他郑重地主动.发出上谕，把自己的想法先行通知军机大臣和江南省的督、抚等官员，令其酌议后即行复奏，再行候旨定夺。为明晰事情的全过程，特照录乾隆.上谕二则如下: “增设江宁布政使谕军机大臣等:'江苏钱谷殷繁,布政使一员专司总汇，文案委积，日给不遑。即在敏干之材，尚虞顾此失彼。历年尘牍相因，不能依限厘剔，未必不由于此。因思现在安徽布政使随督臣驻扎江宁,所办仍属上江事件，文移往返不免需时，而亲临地方各员又非其专辖,于封疆体制尚未允协。若将安徽藩司仍回驻安庆,而于江苏增设藩司一员即驻江宁,以江苏之苏、松、常、镇等处,江宁及江北之淮、扬、徐、通、海等处所属地方，酌量分隶管辖。职分，则事易集;一切政务自可从容就理。所有区分府属及衙署、养廉、官吏、经费各项事宜,应如何通融定制之处,著(两江总督)尹继善、(江苏巡抚)陈宏谋、(安 徽巡抚)高晋等会同悉心妥议。具奏到日，侯朕明降谕旨。” 待尹继善等遵旨妥议之后，会衔奏到，弘历便通过内阁下令分省: “二十八日己亥，大学士傅(恒)、协办大学士尚书刘(统勋)奉谕旨:'江 苏钱谷殷繁，安徽布政使远驻江宁，所办专系上江事件,莫若于江苏添设藩司分职管理，方为有益。前曾降旨总督、抚等，令其酌议将安徽布政使仍回驻安庆，而于江苏添设藩司一员驻扎江宁，分隶管辖，一切政务庶可从容就理。今据尹继善等奏到，请将江、淮、扬、徐、海、通六府、州，分隶江宁藩司管理;苏、松、常、镇、太五府、州，分隶苏州藩司管辖;其安徽布政使移驻安庆，专办上江事务等语。著照所请。苏州布政使事务，现由苏崇阿管理;江宁布政使员缺，即著托庸调补;安徽布政使员缺，著许松佶调补。其应行添设衙署、养廉、官吏、经费各事宜，并著该督、抚等详悉定议具奏。 这道上谕，宣告了江南省的彻底分省，亦即江南省分省的完成;也就是江苏、安徽这对孪生兄弟得以同时降生。因此,江南分省和江苏、安徽建省的确切日子，就是乾隆二十五年八月己亥(公元1760年10月6日)。这，应该是历史的真实结论! 所以将乾隆这两道上谕及其实施作为江南分省、苏皖建省的标志，是因为这两份文件具有完整的法律效应。--、具备系统的立法循序:既有皇帝提出征询分省的意旨，又有江南督抚遵旨的复奏，更有皇帝根据复奏意见的最后裁决。可以说，环节齐全，完满无缺。二、分省的理由陈述得明晰。虽然二文中确无“分省”的字眼，但要彻底解决江南省的问题确实说得十分清楚。两道上谕的缘起,是江南省尚未完全分省和由此带来的两大问题:主管安徽的政府机构建在江南省城江宁城内，而江宁府又属江苏藩司统辖，造成“文移往返不免需时，而亲临地方各员又非其专辖，于封疆体制尚未允协”;主管江苏的政府机构不在省城而远驻苏州,由于“江苏钱谷殷繁”，“文案委 积，..... 历年尘牍相因，不能依限厘剔”。因此，只有彻底分省,才能解决江南省所存在的两大问题了。三、解决的办法是完成苏、皖的独立建省。这由“将安徽藩司回驻安庆，而于江苏增设藩司一员驻扎江宁”，并对江苏二员藩司再行分工而成定制。这一格局，终清一代而未变。四、实现了一个行省本辖区内一个政府的常规，进而任命了分省后的第一任行省的长官布政使，并各自进行“添设衙署、养廉、官吏、经费各事宜”的具体建政事项,完成江苏、安徽的建省工作。 六、省域划分的两条原则 我们从上述江南分省的过程中可以清楚地看到，清朝统治者对于江苏、安徽二省政区的划定，是经过了顺治十八年和康熙四年两次区划而定型的。以上已经述及，顺治十八年上、下江二政区的划分，基本上以元朝政区为蓝本;至康熙四年十一月，把今苏北部分由上江划归下江统辖，就为完成江南分苏、皖二省的政区定了型。在这次江南省域划分为江苏、安徽二省中,有两点特别值得称道:(一)江南、江北配搭，贫、富地区相济的格局。由于自然条件的差异和历史原因的不同，江南省域内造成了长江以南富庶，江北贫瘠的状况。直至今日，其差异仍然存在。在分省过程中，清朝统治者如果以长江划线，江北一个省，江南一个省，就会进一步促成贫者益贫,富者益富，不利于经济的开发和社会的发展。当时的统治者不取元朝以长江分省的办法，而是采取了南、北配搭，以江南带江北,以肥补瘦、贫富相济的格局进行分省。这，不能不说为一高着。因为，这条划分政区的原则，直至今日还被遵循;而且也只有这样，才有利于该政区的发展和这一-政区人民生活水平的共同提高。 一句话，这一格局，有利于各政区的发展,经济和文化的振兴。(二)保持了分省后二省各具完整水域的格局。古今相同，在划分政区时，水域的处置亦是不容忽视的大问题之一。因为，人们离不开水而生活，同时又常为水所害。人们为了生存，为了水而造成各辖区之间的争斗,乃至于流血事件，不但在历史.上,甚至于现实生活中亦不乏其例。清朝统治者在江南分省的一开始，就以上江、下江来划分,并在辖区调整时把今苏北部分给予下江，就使得江苏和安徽二省各自保持有一段完整的长江、淮河、运河、新安江和湖泊。这样，不但避免了为抗旱、排涝等而发生纷争事件;而且，为各自统一规划和组织水利工程建设,创造了良好的条件。 七、江苏省的政区及其政制 清江苏省，以“江宁府(今南京市)为省会”;“领府八、直隶州三、直隶厅一，江宁府、苏州府、松江府、常州府、镇江府、淮安府、扬州府、徐州府、太仓直隶州、海州直隶州、通州直隶州、海门直隶厅”;终清一代， “广九百五十里，袤千一百三十里，积三十七万二千五十四方里”,与今天的江苏、上海范围基本相同。计属州三、三厅四、县六十二，分属如下: 江宁府，领县七:上元、江宁、句容、溧水、江浦、六合、高淳。 淮安府，领县六:山阳(今淮安市)、阜宁、盐城、清河(今淮阴县)、安东(今涟水县)、桃源(今泗阳县)。 扬州府，领州二、县六:高邮州、泰州、江都、甘泉(今邗江县)、仪征、兴化、宝应、东台。 徐州府，领州一、县七:邳州、铜山、萧县、砀山(现归安徽管辖)、丰县、沛县、宿迁、睢宁。 通州直隶州，领县二:如皋、泰兴。 海州直隶州，领县二:赣榆、沭阳。 海门直隶厅，无属县。 以上四府，二直隶州、一直隶厅属江宁布政使司统辖。 以下四府、一直隶州属苏州布政使司管理: 苏州府,领厅二、县九:太湖厅(今吴县东山)、靖湖厅(今吴县洞庭西山)、吴县、长洲(今吴县的一部分)、元和(今吴县的一-部分)、昆山、新阳(今昆山的- -部分)、常熟、昭文(今常熟的一部分)、 吴江、震泽(今吴江的一-部分)。 松江府,领厅一、县七:川沙厅(今川沙县)、华亭(今松江县的一部分)、娄县(今松江县的一部分)、奉贤、金山、上海、南汇、青浦。该府及其厅、县于1958年划归上海市。太仓直隶州，领县四:镇洋(今太仓县)、崇明、嘉定、宝山。该直隶州除镇洋外，其余三县亦于1958年划归上海市。常州府，领县八:武进、阳湖(今武进县的一部分)、无锡、靖江(今无锡县的一部分)、江阴、宜兴、荆溪(今宜兴市的一部分)、靖江。镇江府，领厅一、县四:太平厅(今扬中县)、丹徒、丹阳、金坛、溧阳。清承明制，于各行省设布政使司为政府，“掌一省之政。今之布政司，仿于明初行中书省。....明 既政行中书省为十三承宣布政司，....布政司为一 方守官之首，与都指挥使、提刑按察使称三司，或布、按并称曰藩、臬两司”。因为江苏省“钱谷殷繁”,在全国各行省中例外地多设一员布政使，对江苏一省政务亦行划区对治己见上述。因为江苏一省由江宁布政使司和苏州布政使司分治，所以便以两布政使司的首字相合为省名“江苏”。因此，以往各种辞书和公、私著述中说江苏省名系取江宁府、苏州府二府首字的说法是值得商榷的。布政使，全称为承宣布政使，从二品,由于为一省行政之首，以其表率各府、州、县，犹如古之藩镇，故又称“方伯”.“藩司”。按察使,全称为提刑按察使，正三品,主管一省的司法刑狱和监察事务,-称“臬司”，又称“廉访”。江苏设布政使二员分驻江宁和苏州，按察使一员驻苏州，通管全省行政、司法工作。 在清代，以“政使为一省表率',通省的府(含直隶州、直隶厅)和县(含属州、散厅)二级政权机构，均为布政使的属官。各府设知府(从四品)一人，同知(正五品)、通判(正六品)无定数，总理一府政务3县设知县(正七品)一人，县丞(正八品)-人，主簿(从九品)无定数，分理各县政务。 有人说清代省以下为道、府、县三级政权体制。非也!只有府、县二级是省下的地方政权，道台衙门系行省的派出机构。清代道员，正四品，分守道、巡道和单一任务的专职道三种。所谓守道，即由布政使司以其属官参政、参议派驻外地，分管一府或数府事务者称之，巡道，系由按察使司以其属官副使、佥事派驻外地,分管一府或数府事务者称之；专职道员，有守、巡道兼任的，亦有专职不兼任的，其中有督粮道、盐法道、河务道、驿传道等等名目。各省道员无定数，至光绪《大清会典》所载，全国守道二十员、巡道七十二员。据嘉庆《大清--统志》载，江苏共设道员九:“江安督粮道，驻江宁府，辖江宁、淮安、扬州、徐州四府,海州、通州二州及安徽之安庆、徽州、宁国、池州、太平、庐州、凤阳、颖州八府、广德、滁、和、六安、泗五州漕务。“苏松粮储道，驻常熟县，辖苏州、松江、常州、镇江四府、太仓州漕务，兼管水利。“盐法道，驻江宁府,辖江苏、安徽两省盐法，分巡江宁，兼管水利。“河务道，驻清江浦。“分巡松太兵备道，驻上海县，兼管水利、监收海关税务。“分巡淮扬河务兵备道，旧驻淮安府，乾隆五十七年移驻清江浦，兼管漕务、盐法、海防。“分巡淮徐海河务兵备道，驻徐州府，辖邳、宿、铜、丰，兼管淮安府桃园、黄河，旧为海防道，乾隆八年改设。“分巡淮海河务兵备道，驻安东县，辖桃北山安海安海阜，嘉庆十六年增设。“分巡常镇通海兵备道，驻镇江府，兼管河务，兼收扬州钞关税务。” 作为省的行政机构,在藩、臬两司之上，江苏尚有名义仍为差官，实质上已为守官的总督、巡抚各一员。原分管江南省_上、下两江的江南总督演绎为两江总督,从一品，驻江宁，分管江苏、安徽、江西三省;由江宁巡抚演绎为江苏巡抚一员,从二品,驻苏州。督、抚是事实上江苏的最高行政长官，番、臬二司是事实上督、抚的属官，并规定“凡诸政务，会督、抚一行。”这就是高度中央集权制度下在地方行政机构系统中的体现。    |
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